 |
|
| Dionis Cenuşa | |
La începutul lunii septembrie 2016, Curtea de Conturi a Uniunii Europene, care mai este numită şi gardianul finanţelor europene, a emis un raport special privind sprijinul financiar acordat de UE pentru consolidarea administraţiei publice a Moldovei. Concluzia generală a Curţii este că asistenţa UE a contribuit „doar parţial” la fortificarea administraţiei publice moldoveneşti.
Raportul Curţii se referă la sprijinul bugetar sectorial oferit de UE pentru justiţie, finanţe publice, sănătate şi apă, care sunt domeniile unde a fost direcţionată cea mai considerabilă parte a asistenţei europene. Concluziile Curţii nu se referă nicidecum la toată asistenţa UE, însă unele probleme identificate pot fi considerate structurale – voinţă politică insuficientă sau reacţionarea lentă a UE la riscurile ce implică asistenţa europeană.
Este pentru prima dată când Curtea de Conturi produce un raport special privind o ţară specifică din cadrul Parteneriatului Estic. Totodată, Moldova nu este unica ţară care a nimerit în atenţia gardianului finanţelor UE în 2016. Astfel, până în luna septembrie 2016, rapoarte speciale au fost dedicate Macedoniei (ţară candidat pentru aderarea la UE din decembrie 2005) şi Greciei (ţară membră a UE din 1981). Rapoartele speciale prevăd auditarea anumitor domenii bugetare specifice ale UE, alese la discreţia Curţii de Conturi, în conformitate cu Art. 287 (p.4) a Tratatului privind Funcţionarea UE.
Anterior, Moldova a fost vizată de către Curtea de Conturi, alături de Belarus şi Ucraina, într-un raport special privind asistenţa UE în domeniul libertăţii, securităţii şi justiţiei, din noiembrie 2008. În acel raport, Curtea a venit cu o serie de recomandări către Comisia Europeană, printre care necesitatea fortificării capacităţilor umane şi operaţionale în cadrul Delegaţiei UE din Moldova şi Ucraina, focusarea pe creşterea vizibilităţii UE, îmbunătăţirea coordonării între diverşi donatori, dar şi adoptarea unei atitudini mai realiste vizavi de proiectele derulate.
Detalii despre asistenţa bugetară a UE
Curtea a selectat patru domenii pentru auditare: justiţie, finanţe publice, sănătate şi apă, a căror valoare se ridică la 218,6 milioane de euro.
Astfel, au fost evaluate două proiecte de sprijin bugetar sectorial al UE pentru administraţia publică cu funcţii majore (funcţii transversale): reforma sectorului justiţiei (iniţiat în 2013) şi reforma finanţelor publice (iniţiat în 2014). Doar o parte din asistenţă a fost debursată atât pentru justiţie (28,2 mln euro din totalul de 58,2 mln euro planificate), cât şi pentru finanţe publice (8 mln euro din totalul de 33 mln euro planificate). Plătirea parţială a asistenţei financiare de către UE se datorează realizării defectuoase a reformelor, cum ar fi cea din cazul justiţiei.
Alte şapte proiecte evaluate de Curte sunt conexe cu administraţia publică, dar sunt mai înguste şi urmăresc îmbunătăţirea serviciilor publice: sectorul apei (4 proiecte în valoare totală de 48,5 mln euro) şi cel al sănătăţii publice (3 proiecte în valoare de 52,1 mln euro). Câte un proiect din fiecare domeniu mai este în derulare, celelalte cinci au fost finalizate. Proiectele din domeniile mai specifice (apă, sănătate) au beneficiat de debursare în proporţie mai mare, inclusiv datorită implicării nesemnificative a factorului politic (voinţă politică).
Totodată, Curtea a evaluat o serie de proiecte de asistenţă tehnică şi de înfrăţire (Twinning) ale UE, considerate drept proiecte tradiţionale, derulate în perioada 2009-2014, conexe cu sprijinul bugetar sectorial oferit în cele patru domenii auditate.
Metehnele asistenţei UE
În opinia Curţii de Conturi, UE se confruntă cu probleme în procesul de implementare a asistenţei din cauza crizelor politice, dezechilibrelor macroeconomice, guvernanţei slabe şi a capacităţilor reduse a administraţiei publice locale.
Curtea a evidenţiat că principalul neajuns al Comisiei Europene ţine de conceptualizarea şi, respectiv, implementarea proiectelor de asistenţă. Observaţia dată poate fi interpretată ca o aluzie la faptul că asistenţa UE nu ar reflecta întocmai realităţile locale. Această supoziţie este confirmată, de asemenea, de opinia Curţii despre faptul că UE aliniază asistenţa europeană la documentele strategice locale în mod insuficient. La fel, în obiecţiile sale Curtea s-a referit la lipsa unei reacţii rapide a Comisiei la riscurile ce ţin de asistenţa oferită.
Un aspect aparte evidenţiat de către Curte ţine de valorificarea nesatisfăcătoare a principiului condiţionalităţii, multe dintre cerinţe fiind prea simple (publicarea de rapoarte – finanţe publice, adoptarea legislaţiei – justiţie). În opinia acesteia, atitudinea Comisiei nu ar fi fost îndeajuns de strictă atunci când a evaluat îndeplinirea anumitor condiţii de către autorităţile moldoveneşti, înainte ca să admită debursarea tranşelor de asistenţă. Curtea propune Comisiei să apeleze la instrumentarul OECD pentru a stabili indicatori măsurabili în evaluarea condiţiilor îndeplinite de către ţara beneficiară (acţiuni versus rezultate obţinute).
Totodată, Curtea a criticat modul de aplicare a principiului „mai mult pentru mai mult”. Astfel, aceasta consideră că acordarea unor fonduri ca stimulent pentru presupusele progrese atinse nu a fost justificată. Ca exemplu este adusă asistenţa adiţională de circa 90 mln euro alocată pentru sprijin bugetar în perioada 2012-2014. Curtea a reiterat că stimulentele financiare au fost oferite deşi Moldova a trecut printr-un „colaps instituţional” în anul 2013. În acel an, guvernul condus de Vlad Filat a fost demis, în mare parte cu voturile democraţilor şi PCRM (5 martie 2013), iar ţara a intrat într-un ciclon de crize politice succesive.
În fine, Curtea sugerează că unele proiecte finanţate ca sprijin bugetar nu ar fi în totalitate sustenabile. Aceasta are în vedere proiectul privind capacitarea Cancelariei de Stat, dar şi Misiunea UE de Consiliere în Politici Publice pentru Republica Moldova (2010, 2012, 2013-prezent). Din acest considerent, este propusă adoptarea unor „strategii de ieşire” la finalizarea proiectelor, pentru a asigura o sustenabilitate proiectelor realizate.
Poziţia Comisiei şi a Serviciului European de Acţiune Externă
Ca răspuns la concluziile Curţii de Conturi, Comisia Europeană şi Serviciul de Acţiune Externă au menţionat că asistenţa bugetară pentru Moldova a fost stopată, până când aceasta va îndeplini condiţii generale ce ţin de stabilitatea macroeconomică şi transparenţa bugetară. Totodată, Comisia reiterează că Acordul cu FMI este o cerinţă esenţială pentru restabilirea sprijinului bugetar.
Comisia contrazice Curtea în ceea ce priveşte alinierea asistenţei europene la strategiile locale. Aceasta explică că situaţia din Moldova este volatilă, din cauza factorilor interni şi a celor geopolitici, de aceea Comisia tinde să fie flexibilă şi se îndepărtează de la abordări superficiale. Tot în acest context, Comisia precizează că sprijinul bugetar acordat de aceasta combină mai multe elemente interdependente (acţiuni de finanţare, capacitarea instituţională, dialogul politic şi indicatori de performanţă).
La fel, Comisia a reacţionat la obiecţiile formulate de Curte vizavi de aplicarea principiului „mai mult pentru mai mult”. Aceasta a specificat că deciziile de a oferi stimulente s-au făcut în baza unor analize interne şi cu aprobarea din partea statelor membre ale UE (care pot bloca asemenea decizii dacă le consideră inoportune sau riscante).
Comisia a punctat că aplică măsuri mai stricte pentru atenuarea riscurilor legate de acordarea sprijinului bugetar, în corespundere cu noua abordare din mai 2012: criterii de eligibilitate privind transparenţă şi supraveghere, proces oficial de evaluare a riscurilor, inclusiv criterii mai riguroase privind gestionarea finanţelor publice.
Situaţia din sistemul bancar rămâne în centrul atenţiei
Raportul Curţii de Conturi readuce în discuţie fraudele din sistemul bancar, developate în noiembrie 2014, deşi simptomele acestora erau evidente încă în perioada 2012-2013.
Comisia Europeană în răspunsul său către Curtea de Conturi explică că primele decizii privind suspendarea sprijinului bugetar pentru Moldova au fost adoptate în decembrie 2014, la nivelul Comitetului de Coordonare pentru sprijin bugetar din cadrul Comisiei. Printre deciziile adoptate atunci se numără revizuirea modalităţii de acordare a sprijinului în 2015 şi introducerea unor măsuri suplimentare de atenuare a riscurilor. După aceasta a urmat reuniunea Comitetului de Coordonare pentru asistenţă financiară în februarie 2015, la care a fost ridicat gradul de risc atribuit Moldovei. Aceasta a determinat o monitorizare mai atentă a tranzacţiilor de sprijin bugetar din partea Comisiei, doar după care Delegaţia UE de la Chişinău a primit mandatul de asigura o monitorizare mai atentă a riscurilor ce ţin de asistenţa financiară. În consecinţă, sprijinul bugetar pentru 2015 a fost redus substanţial comparativ cu anii precedenţi.
În răspunsul către Curte, este reamintit faptul că încheierea unui acord cu FMI a fost stabilită de către Comisie drept condiţie de bază, în iulie 2015, pentru relansarea asistenţei bugetare.
În informaţia furnizată de către Comisie se menţionează că autorităţile de la Chişinău împreună cu partenerii internaţionali cooperează în vederea stabilirii unui mecanism pentru recuperarea tuturor fondurilor deturnate. Mai mult ca atât, Comisia a ţinut să asigure că la fraudarea băncilor au avut de suferit deponenţii din Moldova, fără a fi adusă vreo atingere banilor contribuabililor europeni.
În loc de concluzie…
Asistenţa bugetară a UE este implementată în Moldova cu anumite deficienţe ce ţin de aplicarea condiţionalităţii, asigurarea sustenabilităţii şi valorificarea insuficientă a asistenţei tradiţionale (Twinning, asistenţă tehnică). Dar aceste aspecte trebuie văzute în cazuri separate, evitând tendinţa de a generaliza.
Evident, argumentele Curţii de Conturi sunt pertinente şi reies din realităţile moldoveneşti, unde situaţia politică este schimbătoare, iar birocraţia europeană nu este mereu capabilă să anticipeze evoluţia evenimentelor. Din acest punct de vedere, recomandările Curţii către Comisie trebuie luate în considerare şi implementate cât mai urgent.
În primul rând, prevenirea şi mitigarea riscurilor în baza sistemului de alertă timpurie la nivelul UE trebuie să fie utilizate cât mai activ şi strict. Actorii locali (societatea civilă) ar putea să fie antrenată la fel în acest proces. În al doilea rând, asistenţa UE trebuie să fie conectată la agende de reforme foarte precise, strategii locale credibile şi fezabile.
În al treilea rând, condiţionalitatea şi principiul „mai mult pentru mai mult” folosite de către UE trebuie să implice o atitudine şi acţiuni bine definite, stricte, rapide, dar şi proporţionale, pentru a constrânge efectiv autorităţile moldoveneşti să îndeplinească angajamentele.
Elementul crucial este asigurarea sustenabilităţii asistenţei europene, în toate proiectele coordonate de către UE. Fără aceasta, reformele implementate în Moldova pot fi compromise, la fel ca şi imaginea instituţiilor europene care cheltuiesc fonduri europene.
Sporirea eficacităţii asistenţei bugetare a UE este esenţială pentru a produce reforme durabile şi cu impact major asupra cetăţenilor moldoveni, totodată, prevenind declanşarea unor crize sistemice noi, precum cea din sistemul bancar.
Dionis Cenuşa
IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.