 |
|
| Дионис Ченуша | |
В ноябре 2017 года в Брюсселе состоится новый саммит Восточного партнёрства. До тех пор Европейский союз хочет достичь конкретных результатов в своих отношениях с каждой из стран Восточного партнёрства на основе Плана действий на 2017–2020 годы. Достижение осязаемых результатов является одной из основных целей, отражённой в стратегических документах ЕС – новой Глобальной стратегии ЕС (IPN, июль 2016 г.) и пересмотренной Европейской политике соседства (IPN, ноябрь 2015 г.). Таким образом, ЕС полон решимости перейти к максимально конкретным действиям с поддающимися измерению результатами. Эта потребность вовсе не случайна.
С одной стороны, мы вступаем в фазу зрелости восточного измерения Европейской политики соседства. Она является результатом осознания Евросоюзом реального потенциала Восточного партнёрства. В то же время, она проистекает и из более хорошего понимания Евросоюзом социально-экономической и политической анатомии этих стран, в том числе ставшего следствием многочисленных кризисов, разразившихся в регионе с 2009 года. С другой стороны, ЕС вынужден „впрыскивать” прагматизм, саморекламу и стратегическое мышление в этот сложный и нестабильный регион. Во многом, испытываемые Восточным партнёрством трудности связаны с его податливостью к российскому влиянию. Кроме того, странами данного региона руководят непредсказуемые политические силы, обладающие различными недостатками и дефицитом легитимности, которые заметны невооружённым глазом.
Таким образом, ЕС стремится сделать Восточное партнёрство как можно более работоспособным и эффективным, то есть более практичным. Этого может оказаться достаточно для сокращения политического формализма данной инициативы. Всё же, каким бы полезным не стало Партнёрство, скорее всего, оно сохранит свою первоначальную (гео-)политическую нагрузку. Ведь увеличение выгод для стран Восточного партнёрства будет означать естественное сближение данного региона с Евросоюзом. Но это неприемлемо для России, которая, согласно своей новой внешнеполитической концепции (IPN, декабрь 2016 г.), рассматривает постсоветское пространство в качестве основного приоритета на внешней арене.
Таким образом, цель ЕС состоит в осуществлении действий, учитывающих специфику каждой из стран и приносящих пользу в первую очередь их жителям. Сама вице-председатель Европейской комиссии и Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности Федерика Могерини указала на важность достижения на каждом из направлений осязаемых результатов, которые служили бы интересам граждан.
Приоритеты Восточного партнёрства
Цели Евросоюза для стран Восточного партнёрства, намеченные в графике действий, включённом в документ „Восточное партнёрство – особое внимание приоритетам и ожидаемым результатам”, содержат 20 ожидаемых результатов. Они запланированы на период 2017–2020 гг., в том числе ряд мероприятий, намеченных на 2017 год.
Действия будут поддерживать усилия ЕС и стран Восточного партнёрства в четырёх приоритетных областях: 1) экономическое развитие и возможности выхода на европейский рынок; 2) укрепление институтов и эффективное управление; 3) связь, энергоэффективность, окружающая среда и климатические изменения; 4) мобильность и межличностные контакты.
Более того, ЕС стремится сделать вовлечённость гражданского общества более структурированной и более глубокой – за счёт повышения его квалификации и расширения его навыков оценки политики, проводимой государством. Помимо этого, в центре мероприятий, реализуемых Евросоюзом в рамках Восточного партнёрства, будут находиться гендерное равенство и недопущение дискриминации. Потому особое внимание будет уделяться стимулированию участия женщин в деятельности, связанной с молодёжным лидерством и расширением возможностей бизнеса, а также прогрессу в сфере применения антидискриминационного законодательства. Не в последнюю очередь, Евросоюз уделит внимание связям с общественностью, в целях повышения доверия к ЕС и осведомлённости граждан о нём. Ещё одной задачей будет обеспечение плюрализма в СМИ, с акцентом на борьбу с дезинформацией и всеобъемлющую связь с русскоязычными группами населения.
До саммита в Брюсселе в ноябре 2017 года ЕС хочет получить доказательства, демонстрирующие полезность Партнёрства в цифрах и на конкретных примерах. Если эта задача будет достигнута, то в выигрыше окажутся имидж и, соответственно, легитимность ЕС, которые в этом регионе значительно пошатнулись. Сохранение рядом стран своей дружественной и проевропейской позиции столь же важно для ЕС, как и то, чтобы эти страны управлялись демократично и устойчиво.
Приоритет №1 – экономическое развитие
В сфере экономического развития ЕС хочет, чтобы экономики стран Восточного партнёрства стали прочными и диверсифицированными, способными привлекать инвестиции и создавать новые рабочие места. Евросоюз стремится усовершенствовать нормативно-правовую базу для бизнеса (инициатива EU4Business) и разработать стратегии для малых и средних предприятий, а также вовлечь МСП в процесс принятия решений. Другой целью является расширение доступа к инфраструктуре финансирования для бизнеса, при содействии международных финансовых институтов (ЕБРР, Всемирного банка и др.).
Ещё одним приоритетом является создание рабочих мест на местном уровне за счёт поддержки местных органов власти в стимулировании экономических идей на местном уровне (запуск в октябре 2018 года инициативы „Примары – за экономический рост”).
Одна из подцелей предусматривает гармонизацию цифровых рынков путём устранения остающихся препятствий на пути онлайн-услуг, развития цифровых экосистем и цифровых стартапов в странах Восточного партнёрства. Реализация Углублённой и всеобъемлющей зоны свободной торговли с ЕС также остаётся в числе целей. В практическом плане она означает увеличение объёма экспорта на европейский рынок и его диверсификацию за счёт соблюдения (фито-)санитарных требований, предъявляемых при получении доступа на рынок ЕС. Это может снизить влияние используемых Россией инструментов принуждения.
Приоритет №2 – институты и эффективное управление
За счёт укрепления институтов и эффективного управления ЕС стремится побороть коррупцию, укрепить систему государственного управления и оказать содействие программе реформ. Правовое государство и антикоррупционные механизмы Евросоюз считает ключевыми факторами, в том числе для обеспечения безопасности инвестиций и улучшения условий для ведения бизнеса. В одном пакете с ними идёт и реформа судебной системы. Она подразумевает повышение качества правосудия, в частности, за счёт отбора судей на основе заслуг; обеспечение эффективной юридической помощи; независимость судебной системы.
Предлагается также продолжить реформирование местного самоуправления путём увеличения прозрачности (Бюджеты для граждан) и повышения ответственности местных органов власти, параллельно с расширением участия граждан в принятии решений на местном уровне. Кроме того, запланирована поддержка сотрудничества в сфере гражданской безопасности. Данный компонент связан с повышением устойчивости стран перед лицом угроз кибернетического, трансграничного и гражданского характера (промышленные аварии, стихийные бедствия и т.д.). Он же направлен на повышение безопасности перед лицом действий России, которая применяла кибер-атаки и кибер-шпионаж против ряда стран ЕС (Эстония, Германия и т.д.), таким же образом оказав влияние и на ход президентских выборов в США.
Приоритет №3 – связь и окружающая среда
На уровне связи, энергетики и климатических изменений Евросоюз предлагает, в первую очередь, поддержать проекты по взаимному соединению транспортных систем, по снижению уязвимости стран перед лицом внешних угроз и по содействию устойчивому развитию. В этой области одной из основных мер является выявление возможностей для финансирования, но эти возможности не удастся реализовать без привлечения международных финансовых учреждений и частных инвестиций.
Кроме того, в данной сфере предусмотрены соединения энергосистем (природный газ, электричество). В качестве одной из подцелей прямо назван газопровод Яссы–Унгень–Кишинёв. Конечно, это имеет огромное значение для энергетической безопасности стран. Таким путём их зависимость от российских углеводородов может быть снижена (в частности, это касается Молдовы и Украины).
Повышение энергоэффективности сгруппировано с использованием возобновляемых источников энергии и сокращением выбросов парниковых газов. В этом плане предусмотрено привлечение бизнеса и местных органов власти. Адаптация к изменениям климата включает в себя меры, направленные на улучшение условий жизни и здоровья населения (например, повышение качества воды), в том числе за счёт снижения воздействия неблагоприятных климатических условий.
Приоритет №4 – мобильность и межличностные контакты
В сфере мобильности и межличностных контактов упор сделан на развитие предпринимательских навыков и адаптацию к процессам модернизации, идущим в экономике. Повышение занятости молодежи и содействие сотрудничеству в области исследований и инноваций также входят в рамки данного приоритета.
Либерализация визового режима (с Грузией и Украиной), развитие партнёрских отношений в целях мобильности и интегрированного управления границами представляют собой ещё один блок мер. Запланировано также поощрение лидерских качеств и предпринимательства среди молодёжи, включающее в себя мероприятия, посвящённые развитию навыков и академической мобильности. Это направление является самым динамичным, так как оно адресовано наиболее активной части общества – молодёжи (школьникам, студентам). Также предусмотрена интеграция научно-исследовательских и инновационных систем с помощью платформы Horizon-2020 (с рассчитанным до 2020 года бюджетом в размере 8 миллиардов евро).
Выгоды для Молдовы
Молдова, вероятно, обладает наибольшим правом воспользоваться практически всеми пунктами Плана действий для Восточного партнёрства. Единственным фактором, способным создать препятствия для получения пользы от этого документа, является политический фактор, и та степень, в которой он будет злоупотреблять возможностями, предоставляемыми Евросоюзом.
Говоря в общих чертах, можно выделить те цели, в отношении которых интересы молдавских властей совпадают с интересами ЕС, и те цели, в связи с которыми эти интересы входят в противоречие. К первой категории относятся увеличение экспорта, облегчение доступа к финансированию для малого и среднего бизнеса, повышение мобильности молодёжи и т.д. Здесь будет присутствовать линейный диалог в условиях практически полной открытости молдавской стороны.
Вторая категория более проблематична. В неё входят реформирование судебной системы, укрепление учреждений, эффективное управление. Ведь Кишинёв не готов идти на большие уступки, поскольку его выживание зависит от слабости учреждений и степени их политизации. Но в ближайшем будущем изменений здесь не предвидится. Это следует из посредственности наиболее сильных политических партий страны и из низкой требовательности к политическому классу, проявляемой большинством политически активных граждан.
Если молдавские власти не умерят свои аппетиты на предмет политической монополии, избирательного правосудия, политизированных учреждений и т.д., то другие страны Восточного партнёрства получат более существенную выгоду от предоставляемых ЕС возможностей.
Недостатки Плана действий для Восточного партнёрства
Хотя ЕС и сформулировал свои более конкретные действия, структурировав их согласно приоритетам, с указанием ответственных субъектов и конечных получателей, план действий содержит ряд недостатков концептуального и содержательного характера.
Концептуальные недостатки включают в себя отсутствие мер, направленных на демократизацию политического класса, повышение прозрачности политических партий, борьбу с политической коррупцией, демонополизацию учреждений. Ведь именно политический фактор определяет направление реформ и играет решающую роль в достижении конечных результатов. В то же время, сохранение политического фактора в его нынешнем состоянии продолжит оказывать негативное влияние на имидж Евросоюза, который Брюссель желает восстановить.
Кроме того, План действий включает в себя меры, которые не предусматривают ничего, кроме предоставления ещё больших возможностей тем категориям населения, которые уже имеют доступ к различным льготам (неправительственному сектору, молодёжи, исследователям). Важно расширять возможности для тех, кто уже понимает преимущества европейской интеграции, но столь же необходимо диверсифицировать категории получателей (социально уязвимые группы, жители сельской местности).
Одним из основных недостатков содержательного характера является отсутствие освещения аспектов, связанных с гражданским обществом в странах, подписавших Соглашения об ассоциации с ЕС. Ведь Молдова, Грузия и Украина создали Платформы гражданского общества и Консультативные группы по вопросам развития, которые также нуждаются в кадрах и финансовых ресурсах, чтобы поддерживать свою работоспособность. Но в Плане действий они были упущены из виду.
Кроме того, хотя в числе целей и упоминается сотрудничество в сфере безопасности, там не указано конкретных мер по разрешению конфликтов, предупреждению кризисов и гражданской защите от новых угроз („гибридных войн”). Этот элемент является насущной необходимостью, учитывая тот факт, что в странах региона уже имеются сепаратистские конфликты, и/или эти страны подвергаются новым исходящим от России „гибридным” угрозам (информационные войны, торговые санкции и т.д.).
Вместо заключения
План действий для Восточного партнёрства является дорожной картой на период 2017–2020 годов, с конкретными действиями и разнообразными показателями эффективности. Это, кажется, лучший посвящённый Партнёрству документ из разработанных Евросоюзом до сих пор. Но и он не в полной мере соответствует местным реалиям стран Восточного партнёрства. Так, многие из мер не имеют поддающихся измерению показателей или свидетельствуют о сдержанном отношении к некоторым аспектам (таким как сотрудничество в сфере безопасности).
Недостатки документа вытекают из структурных недостатков Восточного партнёрства как проводимой политики. Ведь оно состоит из двух групп государств, имеющих разную скорость европейской интеграции. Это отражается на уровне ожиданий и на предъявляемых Евросоюзом требованиях, что нашло своё выражение в Плане действий на 2017–2020 годы.
Всё же, основными проблемами, которые План действий затрагивает в недостаточной мере, являются политический фактор и необходимость повышения его качества. Восточное партнёрство будет по-прежнему не в состоянии приносить конкретные плоды для граждан, если сохранится терпимость к тому состоянию политического класса, в котором он пребывает сегодня.
Повышение роли гражданского общества является частью решения, но политические процессы и государственную политику не удастся существенно улучшить без деполитизации институтов и демократизации политического класса. Именно от добропорядочности политического класса зависят устойчивость и необратимость реформ, от которых, в свою очередь, зависит доверие к ЕС среди граждан стран Восточного партнёрства.
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.