Венецианская комиссия, смешанная система и европейская помощь, OP-ED

Op-Ed
	Имеется достаточно признаков того, что ДПМ попытается максимально скорректировать законопроект о смешанной избирательной системе, чтобы по крайней мере частично удовлетворить пожелания Венецианской комиссии и, соответственно, Европейского союза. Вероятность полного отказа от смешанной системы крайне мала...
Дионис Ченуша

Позиция Венецианской комиссии по поводу инициативы демократов и социалистов о введении смешанной избирательной системы становится ключевым ориентиром при выделении Евросоюзом макрофинансовой помощи Молдове.

Вмешательство тандема ЕС–Совет Европы в ситуацию вокруг смешанной системы создаёт как минимум три важных прецедента для Молдовы и соседей Евросоюза в целом. Во-первых, Европейский союз демонстрирует гибкость и изобретательность, впервые ставя предварительные политические условия при выделении макрофинансовой помощи. Во-вторых, ЕС трансформирует рекомендации Совета Европы/Венецианской комиссии в предварительное условие перечисления макрофинансовой помощи. Более того, Евросоюз сохраняет предварительное политическое условие в числе критериев для оценивания достигнутого прогресса на протяжении всего срока оказания помощи. Наконец, налицо прецедент с точки зрения реального воздействия, которое способен оказывать Европейский парламент для изменения „контрактных условий” предоставления макрофинансовой помощи, которые Европейская комиссия предъявляет третьим странам-соискателям помощи. Эта ситуация показывает, что Европарламент способен продвигать и интересы граждан соседствующих с ним стран, таких как Молдова.

Какова позиция Венецианской комиссии?

Первые отголоски позиции Венецианской комиссии (Совета Европы) звучат обескураживающе для авторов инициативы о введении смешанной системы – Демократической партии и Партии социалистов. Комиссия заняла критическую позицию как относительно введения смешанной избирательной системы, так и по поводу расширения полномочий президента страны (Европейский совет, июнь 2017 г.). Оба этих положения содержатся в законопроекте, который, непрозрачным образом и внезапно, уже был одобрен в первом чтении, 74 голосами демократов, социалистов и неприсоединившихся депутатов, тяготеющих к ДПМ (IPN, май 2017 г.).

Во-первых, Комиссия выступила с критикой концептуального характера, отметив, что эта инициатива не была принята на основе широкого консенсуса (без указания, идёт ли речь о консенсусе на уровне парламента или общества в целом). С одной стороны, в первом чтении за смешанную систему проголосовали 74 депутата из 101, то есть свыше 70% от состава законодательного органа. С другой стороны, опросы показывают крайне неоднородную картину общественного мнения. Согласно данным последнего Барометра общественного мнения, 37% респондентов выступают за сохранение системы, основанной на партийных списках, 29% – за одномандатную систему, а 23% – за смешанную систему (IPP, апрель 2017 г.). Демократы и социалисты ссылаются на результаты других опросов, согласно которым большинство граждан поддерживают смешанную избирательную систему. Противники этой идеи – непарламентская оппозиция и представители гражданского общества, проводящие активный мониторинг властей страны – считают, что демократы дезинформируют общественность и вынуждают бюджетников поддерживать смешанную систему.

Одновременно Комиссия высказывает мнение, что смешанная система повысит уязвимость депутатов перед лицом интересов бизнес-групп, однако она избегает упоминать о явлении „захваченного государства”  (IPN, май 2017 г.). На самом деле, хотя и косвенно, Комиссия намекает на уже распространённую в Молдове политическую коррупцию, которой в ещё большей степени может способствовать смешанная система.

Второй блок критики адресован техническим аспектам введения смешанной избирательной системы, в том числе отсутствию ясности относительно того, как Центральная избирательная комиссия собирается создавать одномандатные избирательные округа. Кроме того, не прояснён механизм формирования избирательных округов в приднестровском регионе и среди диаспоры. Также указывается, что новые поправки в избирательное законодательство не предусматривают расширение представительства женщин и нацменьшинств или меры, которые компенсировали бы соответствующее неравенство.

Демократы неоднократно заявили о своём намерении улучшить законопроект, в том числе на основе широких консультаций. Технические аспекты – это именно то, что власти готовы менять. Но непарламентская оппозиция и активные представители гражданского общества совершенно не согласны с самой идеей смешанной избирательной системы, которая дала бы преимущество и демократам, и социалистам, располагающим как административными и/или частными ресурсами, средствами массовой информации с национальным покрытием, так и значительными субсидиями из государственного бюджета, рассчитанными исходя из их результатов на выборах в 2014 и 2015 годах (Promolex, май 2017 г.).

Мишенью третьего блока критики является предложение расширить полномочия президента. Комиссия считает, что наделение президента дополнительными полномочиями в части роспуска парламента стало бы чрезмерным и могло бы быть использовано в качестве политического инструмента. Наконец, Комиссия высказалась против наделения президента или парламента дискреционными полномочиями, потому что в обоих случаях это может привести к конфликтам между ветвями власти.

Тем не менее, опросы общественного мнения свидетельствуют о взрывном росте симпатий к президенту Игорю Додону. Пользуясь этим благоприятным контекстом, президент подписал указ (март 2017 г.), инициирующий проведение осенью 2017 года консультативного референдума по поводу расширения президентских полномочий, превращения похищенных из банковской системы средств в государственный долг, сокращения числа депутатов до 71 и изучения предмета „История Молдовы”. Скорее всего, демократы могут пожертвовать этими положениями о полномочиях президента из законопроекта о смешанной избирательной системе, чтобы частично соблюсти рекомендации Комиссии, хотя при этом они и рискуют утратить поддержку депутатов-социалистов при голосовании в окончательном чтении.

Макрофинансовая помощь: тремя траншами и с тремя условиями

Согласно предложению по решению о выделении макрофинансовой помощи (Совет ЕС, июнь 2017 г.), помощь в размере 100 миллионов евро будет предоставлена тремя траншами, с перерывами не менее трёх месяцев между каждым из них. Данная помощь может быть предоставлена параллельно с помощью, предусмотренной в рамках Европейской политики соседства. Размер последней может достигать 610–746 миллионов евро. Речь идёт об ориентировочных ассигнованиях, которые запланированы на 2014–2020 годы, но будут перечисляться в зависимости от потребностей и приверженности властей страны делу реформ.

Макрофинансовая помощь будет предоставляться на основе Меморандума о взаимопонимании, который будет согласован на следующем этапе. Этот Меморандум включит в себя конкретные условия, выполнение которых будет влиять на решения о выделении траншей. Помощь в форме кредитов (60 миллионов евро) нужно будет вернуть в течение 15 лет максимум, то есть до 2032 года.

Первый транш макрофинансовой помощи должен быть перечислен в течение двух лет и шести месяцев со дня вступления в силу Меморандума о взаимопонимании между Молдовой и ЕС.

В общей сложности существуют три группы условий, без выполнения которых макрофинансовая помощь не может быть предоставлена. Они очень разнообразны, но при этом взаимосвязаны. Согласно договорённостям между Европейским парламентом и Советом ЕС, лишь их параллельное выполнение позволит инициировать выделение помощи и продолжить её предоставление в дальнейшем.

Первое условие фактически является предварительным политическим условием. Оно состоит в обеспечении молдавскими властями „эффективных демократических механизмов”, таких как многопартийная парламентская система, верховенство закона и гарантии соблюдения прав человека. И Европейская комиссия, и Европейская служба внешних действий должны контролировать выполнение этих предварительных условий, как на начальном этапе, так и в течение всего срока оказания макрофинансовой помощи.

С целью подкрепления предварительного политического условия, три вышеупомянутых европейских учреждения подписали совместную Декларацию по итогам трёхстороннего диалога от 6 июня 2017 года. В Декларации упоминаются инициатива об изменении избирательной системы, важность функционирования демократических механизмов, а также уровень выполнения молдавскими властями рекомендаций соответствующих международных партнёров, в частности, Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ.

Вторым условием являются удовлетворительные результаты реализации программы сотрудничества с МВФ, предусматривающей важные структурные реформы, в основном в финансовом секторе. Тем самым ЕС желает удостовериться в том, что Молдова в полной мере привержена делу реформ, проводимых под наблюдением МВФ.

Третье условие состоит в собственно выполнении Меморандума о взаимопонимании между Молдовой и ЕС по поводу выделения макрофинансовой помощи, особенно в сфере экономической политики.

Недостатки предварительного политического условия

Предварительное политическое условие имеет ключевое значение для эффективного давления на ДПМ, которая намерена использовать смешанную систему для укрепления своих позиций на выборах в 2018 году. Тем не менее, то, каким образом сформулировано это условие в Декларации трёх европейских учреждений, делает его хрупким, поскольку в документе присутствует крайне широкое поле для толкований.

Говоря конкретнее, предварительное условие предусматривает, что Европейская комиссия и Европейская служба внешних действий будут уделять большое внимание тому, как молдавские власти учитывают рекомендации международных партнёров, в частности Венецианской комиссии. Оставаясь в пределах этой формулировки, демократы могут реализовать 70–90% рекомендаций Венецианской комиссии: техническую их часть и относящуюся к полномочиям президента, не отказавшись при этом от идеи введения смешанной избирательной системы.

Приостановка оказания помощи возможна в любой момент

Ненадлежащее исполнение обязательств перед ЕС может неизбежно привести к приостановке или даже прекращению оказания макрофинансовой помощи. Есть целый ряд обстоятельств, при которых Брюссель может принять решение о приостановке помощи.

Говоря в целом, помощь может быть временно заморожена или окончательно прекращена в том случае, если Молдова не будет соблюдать предварительное политическое условие, связанное с демократическими механизмами, целями Меморандума о взаимопонимании или принципами Соглашения об ассоциации Молдова–ЕС.

Таким образом, если молдавские власти допустят осечку при выполнении условий для предоставления помощи, в том числе предварительного, весьма хрупкого условия о принятии во внимание рекомендаций Венецианской комиссии, то выделение макрофинансовой помощи ​​в любой момент может быть легко приостановлено или даже прекращено. 2015 год уже показал, что Евросоюз способен без лишних вопросов заморозить свою помощь. Поэтому демократы приложат значительные усилия для того, чтобы не остаться без европейской помощи в 2017–2018 годах.

Вместо заключения...

Изменение избирательной системы и введение смешанного голосования является целью, от которой демократы не собираются отказываться, поскольку эта система обеспечивает им долгосрочную перспективу и политический иммунитет на период после 2018 года. Имеется достаточно признаков того, что ДПМ попытается максимально скорректировать законопроект о смешанной избирательной системе, чтобы по крайней мере частично удовлетворить пожелания Венецианской комиссии и, соответственно, Европейского союза. Вероятность полного отказа от смешанной системы крайне мала.

В случае принятия решения о выделении макрофинансовой помощи, Европейский парламент больше не сможет ставить новых условий. На самом деле, решение о предоставлении помощи может быть принято квалифицированным большинством в Совете ЕС, одновременно могут быть начаты и переговоры по Меморандуму о взаимопонимании. Теоретически, даже если Меморандум и будет ратифицирован, прежде чем перечислить первый транш в счёт макрофинансовой помощи, ЕС может ждать в течение двух лет, то есть до 2019 года.

Наиболее эффективным способом заблокировать смешанную систему являются мирные акции протеста и другие общественные кампании. Непарламентская оппозиция и активные представители гражданского общества смогут добиться успеха в том случае, если вынудят демократов допустить осечку и стать мишенью критики со стороны Европейской комиссии и Европейской службы внешних действий. Тем самым, выделение части европейских финансовых средств может быть отложено (помощь в размере 100 миллионов евро), демократы утратят доверие, которое и так невелико, что может помешать им вернуть себе поддержку общества до выборов 2018 года.

Наконец, для Демпартии важны как смешанная избирательная система, так и тот имидж, с которым они подойдут к следующим выборам. Имидж этот, в свою очередь, зависит от наличия у демократов максимально широкого доступа к иностранной помощи и от переноса на них положительного имиджа Запада.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.