Устойчивость в рамках Восточного партнёрства – вариант НАТО против подхода ЕС, анализ

Op-Ed
	В конечном итоге, реальный уровень устойчивости в рамках Восточного партнёрства зависит от состояния критической инфраструктуры и от того, насколько ЕС видит её приоритетом в отношениях с восточными соседями...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

В период после 2020 года на восточных соседей Европейского союза (ЕС) будет возложена функция выработки государственной устойчивости, крайне необходимой самим восточным соседям, но столь же полезной и для геополитических интересов ЕС. Вертикальные преобразования в рамках Восточного партнёрства, намечаемые европейскими институтами, затрагивают политические, экономические, экологические и социальные „артерии”, необходимые для функционирования любого государства. Эти аспекты жизненно необходимы государствам, которые являются бывшими субъектами царско-советского колониализма, отголосками которого обусловлено российское влияние на этот регион. Лишь спустя почти три десятилетия после краха СССР, названного Тарасом Кузио моментом „деколонизации последней империи в мире”, ЕС решил прибегнуть к парадигме государственной устойчивости, вместе с которой он запускает своего рода „Восточное партнёрство 2.0”. По сути, ЕС возрождает амбиции в виде решимости осуществить транзицию к демократиям с эффективным управлением, хотя и с помощью скорее старых инструментов, нежели новых. Кроме того, развитие внутренней устойчивости в регионе открывает более обнадёживающие перспективы для постсоветской „деколонизации”, которая также включила бы в себя преодоление проблем с сепаратизмом и обеспечение эффективного мира (Донбасс, Абхазия и Южная Осетия, Нагорный Карабах).

Благодаря идее устойчивости ЕС держится на расстоянии от соблазнов либерального интервенционизма в отношении государственного строительства („statebuilding”). Вместо этого на первый план выдвигаются восстановление и модернизация стран-восточных соседей ЕС за счёт сочетания местных возможностей с европейской помощью. Придерживаясь рамок теоретической аргументации, предложенной Дэвидом Чандлером в 2013 году, можно сказать, что ЕС понял, что „он” не может решить „их” проблемы, и, в то же время, „они не смогут порвать с воспроизводством проблем и „ловушек” без внешней помощи”. ЕС, похоже, подтверждает позицию Чандлера о том, что „изменение или адаптация поведения должны исходить изнутри [...], поскольку устойчивость не может быть „предоставлена” или „произведена” внешними силами”.

Суть европейского подхода заключается в создании предсказуемого соседства, способного как можно более автономно вести борьбу с внутренними рисками, а также с внешними, преимущественно восточного происхождения. ЕС, однако, не скрывает того факта, что повышение устойчивости восточноевропейских стран служит его собственному геополитическому интересу, направленному на „построение Европы с более сильными позициями в мире”. Иначе говоря, в результате преобразований в регионе выгодополучатели появятся по обе стороны инициативы – ими окажутся как инвестор в устойчивость Восточной Европы (ЕС), так и получатель устойчивости (государства Восточного партнёрства). Вследствие этого европейские чиновники, надгосударственные и национальные, воспринимают устойчивость не в качестве инструмента изоляции и ухода из региона, а скорее как способ стать сопричастным и как источник вдохновения для укрепления институтов и преобразования системы госуправления у восточных соседей ЕС.

Европейский формат государственной устойчивости для Восточной Европы

В целом, Евросоюз обозначил глубину концепции устойчивости в случае стран Восточного партнёрства, исходя из текущих действий на европейском уровне, инициированных в регионе мер, а также тех инициатив, которые европейские игроки запланировали для себя на следующий многолетний европейский бюджетный цикл (2021–2027 годы). Таким образом, обрисованное Брюсселем окончательное видение устойчивости отражает его собственные доступные ресурсы, а также его стратегические пожелания. В то же время ожидания относительно устойчивости совпадают или в существенной степени  отражают мнения местных региональных игроков, собранные в ходе масштабных консультаций в течение 2019 года. Но эти мнения никоим образом не являются повесткой дня, продиктованной регионом Евросоюзу на основе серии местных проблем. В реальности предлагается составить „меню”, основанное на балансе между фактическими возможностями Евросоюза и срочными, иногда животрепещущими нуждами восточных соседей ЕС.

Первым направлением действий является экономическая устойчивость. Новые инвестиции Евросоюза в этой сфере крайне ограничены, поскольку торговые отношения зависят от закономерностей свободной торговли, от производительности на местном уровне и от спроса на европейском рынке. ЕС открыто признаёт, что основой мер в экономической сфере являются реализация соглашений об ассоциации (Грузия, Молдова, Украина), находящихся в процессе внедрения, и возможное расширение торгового сотрудничества с остальными странами ВП (с Арменией, Азербайджаном и Беларусью). Кроме того, ЕС открыт для привлечения Европейского зелёного пакта или Цифровой стратегии в целях „экологизации” и внедрения инноваций в экономиках восточных соседей ЕС. Кроме того, как это уже было в прошлом, европейская сторона обещает использовать макрофинансовую помощь для оказания помощи в периоды экономических кризисов. ЕС также подтверждает сохранение в силе инструментов финансирования МСП. Уникальным аспектом становится предложение ЕС облегчить вступление восточных соседей в Единую зону платежей в евро (ЕЗПЕ – 36 стран, из которых 27 входят в ЕС). Это упростит, ускорит и удешевит осуществление электронных платежей и банковских операций малой стоимости в евро (кредиты, счета-фактуры, зарплаты) всем государствам, входящим в ЕЗПЕ. Также к категории экономической устойчивости относится соединение автодорожных сетей, энергетической и геопространственной инфраструктуры. На социальном уровне поддерживаются молодёжные программы взаимодействия с европейскими образовательными или волонтёрскими сетями (Erasmus+, Европейский корпус солидарности). Дополнительный эффект обеспечит идея защитить молодёжь на местном рынке труда и сделать её участником профессионального обмена на уровне Восточного партнёрства. Несмотря на многие преимущества, с которыми сопряжена предлагаемая Евросоюзом экономическая устойчивость, с ними неразрывно связана и цена в виде укрепления зависимостей и, соответственно, неизбежного роста уязвимости региона для потрясений внутри ЕС.

Второе измерение европейского пакета устойчивости для Восточного партнёрства заключается в приведении в порядок демократического управления и управления безопасностью. Они находятся на втором плане, хотя ЕС и признаёт, что эти элементы – демократические институты, антикоррупционная политика, права человека и т. д. – являются „предварительными условиями” для функционирования рыночной экономики. В юридической подобласти европейский подход заключается в обобщённой поддержке переноса европейских стандартов (тренинги, международные эксперты), без каких-либо конкретных инициатив. В сфере антикоррупционной политики ЕС готов поддерживать применение инструментов прозрачности в государственном секторе. В плане безопасности предложение Евросоюза в области устойчивости включает в себя ряд конкретных аспектов – расширение сотрудничества с органами юстиции и внутренних дел и Европейский механизм гражданской защиты. Обязательство для достижения мирных решений предлагает Евросоюз в отношении территориальных конфликтов в регионе. Фактически, аспекты управления и безопасности, то есть „демократическая устойчивость”, отданы на усмотрение местной политической воли, а ЕС ставит масштабные цели, не указывая конкретные способы их достижения.

Третье направление европейской устойчивости, разработанное для восточных соседей, затрагивает окружающую среду. Данное направление является вторым, после экономической устойчивости, по количеству выдвинутых Еврососюзом предложений. Так называемая „зелёная устойчивость” Восточного партнёрства будет включать в себя реализацию Зелёного пакта и выполнение Парижского соглашения, оба документа призваны сократить выбросы углерода. Именно в этой области ЕС очень чётко демонстрирует свою решимость помочь соседям „приспособиться” к климатическим изменениям. Иными словами, само по себе заимствование европейских стандартов не обеспечивает экологической устойчивости, в отличие от экономики или сферы управления. Следовательно, необходима адаптация к новым внешним реалиям, порождаемым антропогенным фактором. В число предложенных ЕС шагов входят: увеличение финансовой помощи (кредитов и грантов) для инициатив по повышению эффективности и „экологизации” транспорта и потребления энергии. Будет расширено сотрудничество в сферах экономики замкнутого цикла, биоразнообразия, устойчивости при эксплуатации природных ресурсов и т. д. Евросоюз считает жизненно важным охватить страны Восточного партнёрства европейским мониторингом окружающей среды и включить их в процесс обмена информацией в ядерной сфере. Хотя они более актуальны для безопасности, особенно в общественной сфере, по неуказанным причинам ЕС относит решения по противодействию COVID-19 за счёт укрепления медицинского сектора к сфере „экологической устойчивости”.

Действия в цифровой сфере составляют четвёртую категорию устойчивости. На этом направлении действия ЕС включают в себя юридическую помощь, а также важную составляющую технической поддержки, в том числе через программу EU4Digital. В контексте „цифровой устойчивости” ЕС заявляет о готовности внести свой вклад в дальнейшую цифровую трансформацию в регионе. При этом указаны области, которые могут рассчитывать на поддержку: интернет-инфраструктура (широкополосный доступ), услуги роуминга, электронные услуги, но не приведены какие-либо конкретные доступные инструменты или платформы. Исключение составляет идея расширить возможности финансирования в рамках „Цифровой инициативы и инициативы по расширению” (DISC) для стартапов в странах Восточного партнёрства, восполнив дефицит финансирования, ощущаемый „локомотивом” ИТ-индустрии.

Последней, пятой категорией устойчивости, предлагаемой Евросоюзом своим восточным соседям, является социальная устойчивость. Она базируется на свободных выборах, силе гражданского общества, плюрализме СМИ и соблюдении прав человека. Вместе взятые, они призваны создавать не только справедливые, но и инклюзивные общества. В список конкретных инструментов, предлагаемых Евросоюзом, входит Школа публичного управления Восточного партнёрства, призванная обеспечить профессионализм органов публичного управления. Приоритетом остаётся и поддержка гражданского общества, а в роли ключевого партнёра выступает Форум гражданского общества Восточного партнёрства. Помощь охватывает и каналы по привлечению молодёжи. Кроме того, подтверждена приверженность либерализации визового режима и управлению мобильностью. Хотя „утечка мозгов” и исход рабочей силы признаются в качестве актуальных проблем, решения для противодействия негативным последствиям миграции и мобильности отсутствуют. Продолжается участие восточноевропейских СМИ в борьбе с дезинформацией. Тем не менее, внимание сосредоточено не на борьбе с внутренней и внешней дезинформацией, которая велась бы единообразно и без политики, а сфокусировано исключительно на информационной войне, которую ведёт Россия. Несмотря на то, что ЕС декларирует себя сторонником недискриминационной повестки дня, он не ссылается на конкретные инициативы по обеспечению межэтнического диалога, даже на те, которые координируют Совет Европы или ОБСЕ (что можно видеть на Западных Балканах). Частично межкультурный диалог (что нельзя назвать последовательным шагом) включён в раздел об экономической устойчивости. Наконец, ЕС открыто признаёт, что он будет поддерживать стратегическое информирование о позитивных последствиях политики Евросоюза. Позитивная пропаганда в пользу ЕС должна уравновешиваться выражением открытого интереса к продвижению критического мышления в обществе, в том числе в отношении Евросоюза. Правильное информирование о ЕС, как элемент „мягкой силы”, ни в коем случае не следует путать с преднамеренной идеологизацией обществ региона.

Евроатлантическая устойчивость против европейской устойчивости

Усилия ЕС по построению „Восточного партнёрства 2.0” формулируют устойчивость в терминах уже проводимых или ещё предстоящих отраслевых реформ, а большинство инструментов предусматривают расширение европейской интеграции восточных соседей. Суть варианта устойчивости, который озвучивает НАТО, сфокусирована на жёсткой безопасности („hard security”). В 3-ей статье  Договора о создании НАТО говорится о действиях государств-членов, которые, „порознь и совместно, посредством постоянных и действенных самостоятельных усилий и взаимопомощи, будут поддерживать и наращивать свой индивидуальный и коллективный потенциал борьбы с вооружённым нападением”. В настоящее время Североатлантический альянс интерпретирует эту статью как предшествующую принципу устойчивости, который заключается в национальной ответственности каждой из стран-членов НАТО.

Тем не менее, признание устойчивости текущей стратегической целью НАТО случилось недавно, на Варшавском саммите в 2016 году. Тогда государства-члены подписали Декларацию о „приверженности обязательству повышать устойчивость”, гласящую, что вложение средств в устойчивость способствует сдерживанию врагов и самой защите от угроз. В большинстве своём обязательство Альянса включает в себя соображения военного характера. В него включены 7 видов действий по обеспечению евроатлантической устойчивости, которые государства-члены должны взять на себя в полном объёме. Некоторые аспекты скорее являются нейтральными, и их даже можно встретить в европейской повестке дня.

Во-первых, НАТО считает важным обеспечение непрерывности управления и работы критических управленческих служб в период кризисных ситуаций („государственная устойчивость”). Во-вторых, требуется подготовить резервные планы поставок энергии, с привлечением внутренних и трансграничных возможностей („энергетическая устойчивость”). В этой сфере энергетическая устойчивость, продвигаемая ЕС для своих восточных соседей, предусматривает расширение трансграничных энергетических взаимоподключений и повышение эффективности выработки энергии внутри страны. В-третьих, эффективное управление неконтролируемым потоком людей является ещё одним навыком устойчивости. В-четвёртых, ещё одним важным направлением является гарантирование бесперебойных поставок воды и продуктов питания („продовольственная устойчивость”). В-пятых, евроатлантическая устойчивость заключается в способности справляться с большим наплывом пострадавших за счёт создания достаточных и надёжных запасов лекарств („медицинская устойчивость”). В условиях нынешней пандемии данная категория навыков продемонстрировала проблемный уровень подготовки практически 1/3 стран-членов НАТО (в частности, в случае США, Великобритании, Испании, Италии, Турции и др.). В-шестых, прописана роль, которую играет доступ населения к надёжным сетям связи, включая сети поколения 5G. В-седьмых, устойчивость измеряется с точки зрения транспортных систем, которые должны обеспечивать возможность быстрого перемещения как для вооружённых сил НАТО, так и для гражданских служб.

Четыре из 7 характеристик евроатлантической устойчивости соответствуют наличию работоспособной критической инфраструктуры – в области энергетики, продовольствия, транспорта и связи. В рамках подхода ЕС к его восточным соседям упоминания о критической инфраструктуре встречаются повсеместно, но являются косвенными и обходят стороной военную сферу. В условиях разнообразия стран Восточного партнёрства с точки зрения их геополитической ориентации нейтральная окраска понятия „устойчивость” даёт Евросоюзу возможность взаимодействовать со всем этим регионом. При этом такие государства, как Грузия и Украина, имеют возможность дополнять европейскую интеграцию, как путь построения государственной устойчивости, сотрудничеством на военном направлении – в области североатлантической устойчивости.

Вместо заключения...

Государственная устойчивость, которую ЕС предлагает государствам Восточного партнёрства, обобщает текущие реформаторские усилия и потенциальные стратегические цели в области трансформации. Наличие у них геополитических последствий неизбежно. Совместно участвуя в деятельности по обеспечению внутренних изменений у своих восточных соседей, европейские игроки пренебрежительно относятся к идеологии вмешательства в государственное строительство („statebuilding”).

Европейский подход к устойчивости исключает военное мышление, выделенное в рамках евроатлантической версии того же понятия. Региональные уязвимости геополитического характера и в области безопасности налагают определённые ограничения на концепцию устойчивости. Евросоюз относится к ней нейтрально. По сравнению с ним, НАТО придерживается милитаризированной интерпретации, которая может заручиться более широкой поддержкой в таких странах с евроатлантическими устремлениями, как Украина и Грузия. В конечном итоге, реальный уровень устойчивости в рамках Восточного партнёрства зависит от состояния критической инфраструктуры и от того, насколько ЕС видит её приоритетом в отношениях с восточными соседями.

---

Аналитический материал подготовлен для немецкого Фонда Ханнса Зайделя и для Информационного агентства IPN.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.