 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Позиция Европейского союза (ЕС) по отношению к Украине, Молдове и Грузии в аспекте диалога о присоединении зависит от достижений этих государств. Составляющая европейской безопасности и геополитическая мотивация населения этих трех стран имели значение для ЕС на этапе предоставления им перспективы летом 2022 г. После завершения этапа включения восточноевропейских соседей в „пакет расширения” ЕС, российская агрессия больше не служит достаточным аргументом для ускорения сближения с ЕС. При этом европейские официальные лица настаивают на точном применении меритократического принципа по отношению к государствам, стремящимся вступить в ЕС.
Оценка степени осуществления европейского объединения в Украине, Молдове и Грузии позволяет Брюсселю умерить амбициозные ходатайства трех государств (IPN, февраль 2023). Только Грузия удовлетворена оценкой ЕС и использует ее для преодоления потенциального недостатка статуса кандидата, аргументируя, что она сравнима с Украиной и более продвинута, чем Молдова. Украинские и молдавские власти скорее насторожены недостаточными достижениями, чтобы догнать страны Западных Балкан и Турцию. У последних уровень приближения к европейским принципам объединения более чем на 20 баллов выше, чем у Украины (69 баллов), и более чем на 30 баллов выше, чем у Молдовы - 55 баллов (Европейская правда, февраль 2023). С другой стороны, баланс законодательного сближения восточноевропейских соседей с ЕС в любом случае положительный, если учесть, что Турция получила статус кандидата в 1999 г., а Сербия - в 2012 г.
Даже после выявления, связанного с еще ограниченными достижениями в области европейского законодательства, некоторые украинские официальные лица еще рассчитывают на выполнение требований ЕС по открытию переговоров в 2024 году, чтобы быстрое вступление стало возможным уже в 2025. Оптимизм преобладает и в Молдове, которая скорректировала свои цели в соответствии с условиями ЕС, поставленными сразу после получения статуса кандидата в июне 2022. Кишинев хочет быть готовым с технической точки зрения к возможному включению „в пакет” с Украиной. Так что правительство Кишинева перенесло на конец марта действия, изначально запланированные для выполнения до июня 2023 года, (Expert-Grup, 2022). С одной стороны, грузинское руководство применяет согласованные действия по выполнению требований ЕС в быстром темпе, чтобы не отстать. Однако издержки имиджа, связанные с отказом помиловать экс-президента Михаила Саакашвили, отбывающего срок наказания в Грузии за ряд прошлых злоупотреблений (Agenda, февраль 2023), подрывают доверие к Грузии. В той же мере колебание грузинской стороны в вопросе предоставления гарантии исключения любого влияния Бидзины Иванишвили на политику и правосудие подогревает подозрения в искренности намерений грузинской власти продвигать процесс евроинтеграции (Европейский паламент, февраль 2023). Инициативы, аналогичные объявлению источников СМИ и НПО „иностранными агентами” влияния, тоже не помогают Грузии.
5 принципов повышения эффективности реформ
Для достижения ускорения реформ в Украине, Молдове и Грузии ЕС необходим набор очень четких правил, которым нужно следовать при продвижении, мониторинге и оценке качества реформ и эффективности их воздействия. К ним относятся следующие принципы: 1) преодоление геополитических предрассудков; 2) обусловленность реформ; 3) деполитизация правового государства; 4) использование преобразующего потенциала выборов; 5) европеизация элит.
Принцип 1: Преодоление геополитических стереотипов
Прежде всего, ЕС и другие внешние партнеры по развитию Украины, Молдовы и Грузии должны отказаться от геополитической раздвоенностью, сквозь призму которой они рассматривают политические реалии в этих странах. Например, не каждый политический деятель, объявляющий себя проевропейским, имеет повестку дня, которая безоговорочно следует этому подходу. Такая ситуация может быть характерна для Грузии. В то же время, если проевропейские власти подвергаются критике со стороны местных политических сил, то последние не должны рассматриваться как сторонники или посредники интересов России. Подобные необоснованные подходы к оппозиции широко распространены в Молдове, в том числе с подачи представителей власти.
Брюссель располагает достаточными инструментами для проведения детального анализа и тщательного определения контекста внутриполитического соперничества в этих трех странах. В противном случае возникает риск того, что поступающие от оппозиционных сил сигналы о недостатках в реализации тех или иных реформ будут проигнорированы европейскими оценщиками. Борьба с геополитическими предрассудками особенно актуальна в контексте российской агрессии, когда здоровый скептицизм оппозиции может быть дискредитирован представителями власти через негативную ассоциацию, часто по инерции, с пророссийскими силами.
Принцип 2: Обусловленность реформ
Даже если реформы, связанные с диалогом о вступлении в ЕС, являются приоритетом для правительств Киева, Кишинева и Тбилиси, их нельзя оставлять только на усмотрение политических актеров этих стран. Как показал недавний случай высокой коррупции, связанный с использованием иностранной помощи для Украины, есть субъекты и политические группы, которые пытаются извлечь выгоду за счет оказания приоритета цели защиты от российских угроз. Для Чтобы предотвращения таких случаев ЕС обязан вмешиваться через свой механизм обусловленности, который, согласно европейским правилам, должен быть привязан к любой внешней (негуманитарной) помощи, которую предоставляет ЕС.
В обстановке войны и бесчисленных кризисов, с которыми сталкиваются эти три страны, обусловленность должна включать определенную гибкость. Однако реформы, которые три правительства обязались реализовать в ключевых секторах (верховенство закона, правосудие и т. д.), требуют тщательного контроля и наказания. В качестве первого шага, исходя из совершенно иной ситуации в Молдове по сравнению с обстановкой в Украине, ЕС следовало бы обеспечить всеобъемлющий контроль обусловленности, примененной к этим странам. В период 2021-2022 гг. Молдова получила от ЕС около 1,1 млрд евро в виде грантов и кредитов. Еще 145 миллионов в качестве макрофинансовой помощи ЕС обещает в 2023 году. Несмотря на это, нет четкого отчета ЕС, в котором бы указывалось, сколько реформ, составляющих обусловленность ЕС в отношении Молдовы, реализовано, каков достигнутый результат и как развивается ситуация в реформированной области. Такие отчеты ЕС помогли бы оппозиции, гражданскому обществу и СМИ удержать власть в рамках ответственности, содействуя достижению процессом европейской интеграции еще большей меритократии.
Принцип 3: Деполитизация правового государства
Для исключения использования правосудия как политического инструмента подход ЕС должен включать деполитизацию реформ, направленных на судебную власть. Во избежание создания опасных прецедентов попытки политических актеров очистить систему от коррумпированных судей и прокуроров должны следовать строгим правилам. Чтобы избежать системного сопротивления реформам в этом чувствительном секторе, европейские актеры должны обескуражить представителей национальных правительств Украины, Молдовы и Грузии от запугивания судей.
Публичные заявления, в которых президенты стран, министры или парламентарии предупреждают судей о том, что их решения будут учтены в процессе оценки, представляют косвенную форму политического вмешательства в реформы. Таким образом, судьи могут выносить решения, политически устраивающие власть, но впоследствии проигранные в Европейском суде по правам человека, поскольку они нарушают международные конвенции. Подобные эпизоды отмечены в Молдове. В случае Украины Венецианская комиссия раскритиковала способ, каким хотят реформировать Конституционный суд, поскольку существует риск того, что учреждение может быть политически подчинено президенту страны (Киев независимый, декабрь 2022). В Грузии остается высоким риск сохранения судов в политизированном состоянии. Нереформирование органа самоуправления в судебной системе Грузии оставляет нерешенной проблему „судейских кланов”, которые могут стать лояльными по политическим критериям (Civil.ge, ноябрь 2022).
Принцип 4: Использование преобразующего потенциала выборов
Демократизация этих трех стран представляет самую надежную инвестицию в их европейское будущее в качестве членов ЕС. Поэтому в интересах Брюсселя требовать, чтобы реформы законодательства о выборах соответствовали рекомендациям Венецианской комиссии, которая, в отличие от местных актеров (гражданского общества и т. д.), является беспристрастной. Повышение качества выборов снижает подозрения в легитимности побеждающих политических сил. В контексте российской дезинформации ЕС должен действовать на опережение, чтобы исключить вероятность оспаривания результатов предстоящих выборов в Украине, Молдове и Грузии.
Использование потенциала выборов носит стратегический характер в случае Молдовы и Грузии. На фоне последствий энергетического кризиса и популизма близкой к России оппозиции, политическое положение правящих проевропейских сил хрупко. Местные выборы этой осенью проверят способность президента Майи Санду помочь своей партии (Партия „Действие и солидарность”) набрать наибольшее количество голосов, укрепив свои позиции перед президентскими выборами 2024 года. Решающее значение для Грузии имеют выборы 2024 года в законодательные органы, когда будет применен пропорциональный принцип, а избирательная планка составит 2%. ЕС должен уделить огромное внимание этим выборам в Грузии, потому что их неправильное проведение может радикализировать грузинский парламент вместо того, чтобы демократизировать его. В случае Украины запланированные на 2024 год президентские выборы предопределены исключительным вкладом Володимира Зеленского в коалицию Запада вокруг украинского дела против российской агрессии.
Принцип 5: европеизация элит
На эффективную и ускоренную европейскую интеграцию Украины, Молдовы и Грузии повлияет существование свободного движения проевропейских элит на национальном уровне. Пока тенденция ЕС состоит в предпочтении общения строго с находящимися во власти проевропейскими политическими силами и/или в парламентской оппозиции. Концентрация проевропейского политического капитала в руках ограниченного числа людей чрезвычайно рискованна в политической среде, где сохраняется высокая степень политической и геополитической поляризации - в Грузии и Молдове. Украина скорее исключение, учитывая исключение из политической жизни пророссийских сил по соображениям национальной безопасности и, по крайней мере, в военное время.
ЕС должен уменьшить свою зависимость от ограниченного числа политических сил по принципу их удалённости от власти и акта управления. Эти силы используют отсутствие альтернатив для ЕС. Следовательно, европеизация элит и их предварительная диверсификация представляют спасительный сценарий для продолжения генерации проевропейских электоральных предпочтений для избирателей Грузии и Молдовы. Монополия над политической властью со стороны одних и тех же политических партий, пусть и проевропейских, таит в себе скрытые риски для устойчивости европейского вектора в этих трех странах, а также и для качества демократии.
Вместо выводов...
Прогресс, достигнутый до сих пор Украиной, Молдовой и Грузией, реален, даже если в определенных случаях возникают обоснованные вопросы о качестве определенных реформ. Ясно, что у ЕС есть политические симпатии к различным местным политическим деятелям, которые он склонен рассматривать в положительном свете, даже если подчас необходим более критический подход.
Действия ЕС в отношении Украины, Молдовы и Грузии должны исходить из полного понимания местных политических процессов. Любой частичный, поверхностный или идеализированный подход может нанести ущерб реформам, устойчивость которых требует беспристрастности в отношении результатов и использования актуальных данных об эволюции внутриполитических процессов.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.