Топ-8 прогнозов для государств Восточного партнёрства в 2021 году – между „оспариванием” и „обновлением”, анализ Диониса Ченуша

Op-Ed
	Выживание перед лицом многочисленных кризисов в постсоветский период – от краха экономической системы до эрозии общественного порядка и территориального распада – укрепляет убеждённость в том, что правительства и население региона способны восстановиться и на этот раз...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

2021 год будет отличаться от предыдущего, но в недостаточной степени, чтобы компенсировать потери. Большинство политических, социально-экономических и геополитических процессов, присущих государствам Восточного партнёрства, получат продолжение. Учитывая возникшие осложнения, а также прогресс, достигнутый в регионе годом ранее, можно спрогнозировать ряд событий на 2021 год (IPN, декабрь 2020 г.). Каждая из шести стран Восточного партнёрства столкнётся с собственными проблемами, многие из которых можно определить, исходя из текущих политико-стратегических и социально-экономических процессов. Помимо этого, присутствуют общие тенденции, которые могут синхронизироваться на (полу-)региональном уровне. В силу этого на первый план выходят прогнозы касательно процесса вакцинации, который в разных странах будет протекать по-разному, либо из-за наличных финансовых ресурсов для закупки вакцины, либо из-за геополитических предпочтений.

В то же время можно уверенно предположить, что во многих уголках Восточного партнёрства политическое оспаривание конфигурации власти или системы правления продолжится и в 2021 году. В отношениях региона с западными политическими игроками произойдёт оживление, учитывая наличие первых сигналов о восстановлении ЕС после пандемии, а также пост-трамповский транзит в Вашингтоне. Одновременно с этим местные политические силы, союзные российским интересам или совместимые с ними, не утратят шансы на перегруппировку. Её вероятность возрастёт, если национальные правительства не сумеют сохранить баланс между стабильностью национальных бюджетов и оказанием помощи незащищённым социальным сегментам. Не исключено усиление конкуренции между государствами региона за вакцины и внешнюю помощь. Поэтому межгосударственная координация и внутрирегиональная солидарность станут важнейшими составляющими всеобъемлющего прогресса в регионе. В этом плане ЕС может выступить в роли ориентира, координирующего общеевропейские схемы вакцинации. Таким образом, помимо выражения солидарности, у ЕС имеется возможность уменьшить фрагментирующий эффект, порождённый ограничениями на поездки, а также инвестировать в преимущества, существовавшие до пандемии (торговые потоки, межличностные связи и т. д.).

8 прогнозов для Восточного партнёрства

Прогнозы на 2021 год сфокусированы на двух характерных аспектах, один из которых отражает сопоставимую внутреннюю динамику в странах Партнёрства, а другой – последствия соперничества между региональными геополитическими игроками. Выглядят эти прогнозы следующим образом:

1. Затяжная вакцинация может привести к региональной „изоляции”. В отличие от ЕС и России, приступивших к вакцинации в декабре 2020 года, страны Восточного партнёрства находятся в начале пути (Беларусь) или в ожидании. Если скорость распространения заражения не снизится, а вакцинация будет продвигаться с трудом, то возможно введение в качестве условия для доступа в страны ЕС отрицательного результата теста или даже документов, подтверждающих прохождение вакцинации. Для успешной стратегии вакцинации властям нужны кадры и логистическая организация. Вакцинация должна проводиться параллельно с двумя другими неотложными задачами – обеспечением текущего режима лечения заражённых и предотвращением распространения вируса в целом. Поэтому до получения вакцины страны Партнёрства должны произвести объективную оценку государственных ресурсов для реструктуризации доступной инфраструктуры и поиска дополнительных людских ресурсов, в том числе за рубежом, на базе операций по оказанию гуманитарной помощи. Государства с большим населением, в частности Украина (43,7 миллиона) окажутся в невыгодном положении по сравнению с Молдовой, Арменией или Грузией, каждая из которых должна вакцинировать около 3 миллионов человек. В то же время, сложны и сами процедуры закупки вакцин. Контракты на поставку вакцин с шестью ведущими фармацевтическими компаниями (BioNTech-Pfizer, AstraZeneca, Johnson&Johnson, CureVac, Sonofi-GSK, Moderna) заключили развитые страны, в частности США и государства Евросоюза. Один только ЕС заказал около 1,5 миллиарда вакцин, которых может хватить для трёх инъекций вакцины на каждого человека, с учётом размеров населения ЕС после Брексита (447,7 миллиона человек). Поскольку потенциал западных компаний занят, государства Восточного партнёрства должны будут адаптироваться, чтобы как можно быстрее начать вакцинацию, избегая социально-политической напряжённости и экономического застоя.

2. Геополитическая конкуренция между вакцинами делит регион на несколько групп. Получение вакцины является наиболее срочной проблемой для правительств стран Восточного партнёрства. Отсутствие конкретного графика получения доступа к вакцинам искажает расчёты периода, который потребуется на восстановление после пандемии. Беларусь, по-видимому, является единственной страной в регионе, которая начала вакцинацию „Спутником V”, желая получить разрешение России на запуск производства вакцины на месте. К Беларуси может присоединиться Армения, сформировав тем самым „евразийский блок”. Второй, отдельной категорией, может стать Молдова, которая рассчитывает на платформу COVAX Всемирной организации здравоохранения, планирующей, в том числе за счёт щедрого финансирования от ЕС (500 миллионов евро) поставить вакцины примерно для 20% населения развивающихся стран. Согласно оптимистичным оценкам, вакцина может стать доступна с весны 2021 года. Кроме того, Молдова получит гуманитарную помощь от Румынии, состоящую из 200 тысяч вакцин BioNTech-Pfizer, приобретённых Евросоюзом. Украина, Грузия и Азербайджан входят в группу тех стран Партнёрства, которые демонстрируют более инициативный и диверсифицированный подход. После победы в Карабахской войне в 2020 году Азербайджан стремится показать свою самодостаточность, в том числе более высокую автономию от ЕС, для чего он в одностороннем порядке выходит на производителей для закупки вакцин, дополнительно к тем партиям, которые достанутся ему через COVAX. Грузия и Украина готовы принять более основательную помощь со стороны Брюсселя. Первая из них является наиболее сильно пострадавшей страной среди государств Партнёрства, а вторая нуждается в быстром начале вакцинации из-за размеров своего населения. Грузия заинтересована прежде всего в западных вакцинах, в то время как Украина готова закупить и китайскую, хотя она и менее эффективна (Sinovac Biotech –78%). Хотя диверсификация закупок жизненно важна для начала вакцинации, к российскому продукту большинство стран Партнёрства отнесётся с настороженностью. До тех пор, пока соотношение между ценой, эффективностью и объёмом поставок вакцины „Спутник V” не станет привлекательным, геополитический скепсис в отношении России будет преобладать. Пандемия позволяет ЕС опередить своих геополитических конкурентов в регионе – Россию и Китай. Обладая мощностями для производства сертифицированных вакцин (прежде всего – Германия), ЕС может заложить основу „Плана Маршалла по вакцинации против COVID-19” в странах Восточного партнёрства, покорив сердца восточноевропейцев и инвестировав в общественное здравоохранение у своих ближайших соседей.

3. Стратегическое обновление диалога между ЕС и Восточным партнёрством. Саммит Восточного партнёрства, запланированный на весну 2021 года, обновит приоритеты и, соответственно, последующее финансирование для региона на основе нового пакета проекта – „Достижимые цели на период после 2020 года”. ЕС ставит перед собой цели, связанные с демократией, процветанием и стабильностью, которые несовместимы друг с другом в случае некоторых страна Партнёрства. Например, если инвестировать в стабильность в Беларуси, то это может оказаться на руку автократии Лукашенко. Изъяны того же типа характерны для отношений между ЕС и Азербайджаном. В остальных четырёх странах – Армении, Грузии, Молдове и Украине – баланс между демократией и стабильностью более пропорционален и выгоден для реформ. В любом случае, даже с обновлённой повесткой дня, отношения ЕС с государствами региона будут по-прежнему зависеть от авторитета местных политических элит и эффективности европейских условий.

4. Увеличение зависимости от внешнего финансирования – „окно возможностей” для реформ. В результате негативных экономических последствий пандемии (IPN, декабрь 2020 г.) и необходимости восстановления после пандемии государства региона будут жёстко конкурировать за финансовые ресурсы. Поэтому международные (МВФ, Всемирный банк) и европейские (ЕБРР, ЕИБ) финансовые структуры и учреждения в области развития, в качестве кредиторов-финансистов, могут диктовать свои условия. Наступает исторический момент, когда структурные реформы могут быть не только рекомендованы, но и проведены надлежащим образом. Внешние доноры имеют возможность, за счёт координации своих требований, содействовать реализации мер, характерных для государств Партнёрства, которые сталкиваются с общими трансграничными проблемами. Так, можно более эффективно сосредоточиться на борьбе с контрабандой на молдавско-украинской границе. Более того, появляется „окно возможностей” для восстановления и/или укрепления антикоррупционных инструментов в Украине, Молдове и Армении. Сужение поля для манёвра местных элит, в том числе олигархических (в Украине, Грузии) обещает сделать механизм выдвижения условий более эффективным.

5. Перегруппировка политических сил, союзных российским интересам или совместимых с ними. Размывание основ демократии и подрыв реформ, идущих на пользу демократии, входят в число точек притяжения для (про-)российских сил в регионе. В случае Молдовы и Украины партии с явно пророссийской риторикой – Партия социалистов и, соответственно, Оппозиционная платформа „За жизнь” – не перестанут предлагать анахроничные решения в качестве альтернатив реформам, предлагаемым прогрессивными партиями проевропейской направленности. Белорусские и азербайджанские автократии и в 2021 году продолжат выступать в роли оплотов, противостоящих либеральной демократии, которую ЕС стремится укоренить в странах Восточного партнёрства. Деградация демократии в Грузии продолжится, если Брюссель откажется прибегнуть к выдвижению условий, чтобы отстранить Бидзину Иванишвили от аппарата принятия решений в стране. В Армении перспективы реформаторских сил мрачны. Даже в случае оказания финансовой помощи западные игроки не смогут заместить ею двукратное увеличение роли Москвы в архитектуре армянской безопасности.

6. Продолжается политическое оспаривание в Беларуси, Молдове, Армении и Грузии. В первом случае непрекращающиеся протесты против режима мешают любого рода ослаблению давления на президента Александра Лукашенко со стороны европейских и американских деятелей, ответственных за принятие решений. Так, будет расширяться число чиновников и лиц, в отношении которых были введены санкции Евросоюзом и США. В конце 2020 года, после трёх волн европейских санкций, запреты на операции и замораживание счетов на территории ЕС были применены в отношении примерно 80 чиновников, а также 7 государственных компаний из военного сектора, сектора недвижимости и наблюдения. В результате геополитическое противостояние вокруг Беларуси может нарастать. В то время как Запад применяет санкции в отношении репрессивного аппарата Минска, Россия рассчитывает на ускорение белорусской конституционной реформы, надеясь создать иллюзию демократизации процесса принятия политических решений. Молдову ждёт иной тип политического оспаривавания. Так, администрация президента Майи Санду попытается инициировать досрочные парламентские выборы, чтобы положить конец парламенту, избранному в 2019 году. Помимо двух конституционных возможностей для инициирования выборов – бездействия парламента на протяжении трёх месяцев и двукратного отказа назначить правительство (ст. 85 Конституции РМ) – политические силы, союзные Майе Санду (Партия действия и солидарности), продвигают неотложную необходимость абсолютно нового решения – „самороспуска” парламента. Последнее, однако, нуждается в утверждении Конституционным судом и наличии политического большинства в нынешнем парламенте. На фоне проигрыша во Второй карабахской войне позиции кабмина под руководством Никола Пашиняна стали крайне шаткими, а популярности мажоритарной парламентской партии „Мой шаг” не удаётся избежать спада. Неопределённость вокруг будущего статуса Нагорного Карабаха, с одной стороны, и риторика превосходства, с которой выступает режим Ильхама Алиева, с другой стороны, усилят общее стремление оппозиции добиться отставки премьер-министра Пашиняна. Политическое оспаривание в Грузии выльется в уличные протесты оппозиции, которая практически в полном составе отказалась от своих мандатов в парламенте, избранном на сомнительных выборах в октябре–ноябре 2020 года.

7. Роль США увеличивается в связи с приходом к власти  администрации Джо Байдена. Уход администрации Дональда Трампа принесёт пользу имиджу США в мире, в том числе в государствах Восточного партнёрства. Во-первых, исчезнет несовместимость между нелиберальными практиками управления внутри самих США и продемократической дипломатией, декларируемой на международной арене. Второе позитивное изменение, которое может оказать благотворное влияние на восточных соседей ЕС, заключается в прекращении популистско-националистической риторики, которая также способствовала признанию нормальности политического непотизма, дезинформации и авторитарно-патерналистского стиля. Не в последнюю очередь, возобновление трансатлантического диалога между Вашингтоном и Брюсселем (вновь) соединит двустороннюю координацию с продвижением демократии за счёт реформ в государствах Восточного партнёрства, приведя к окончательному отказу от личных сделок и запугиваний (применявшихся Трампом в отношении Украины).

8.  Стойкая социальная напряжённость из-за социально-экономических эффектов пандемии, непоследовательности процесса вакцинации и политического популизма неизбежна. Риск социально-экономических протестов, помимо политических, будет расти экспоненциально, если национальные правительства будет игнорировать ухудшение условий существования ниже приемлемого минимума. В отсутствие реалистичных схем вакцинации государства окажутся в изоляции, а это может отразиться на миграции, которая обеспечивает денежные переводы и позволяет снизить давление на государство. Реформы, внешняя помощь и эффективная вакцинация являются теми столпами, которые способны помочь государствам Восточного партнёрства снизить вероятность социально-экономических протестов. Эти решения не окажут такого же влияния на политические протесты (Беларусь), которые в большей степени вызваны отсутствием демократических условий, а не результативностью работы власти на тех или иных направлениях.

Вместо заключения...

В отличие от большинства европейских государств, для стран Восточного партнёрства привычны системные кризисы, схожие с вызванными пандемией. Выживание перед лицом многочисленных кризисов в постсоветский период – от краха экономической системы до эрозии общественного порядка и территориального распада – укрепляет убеждённость в том, что правительства и население региона способны восстановиться и на этот раз.

Необходимость создания оптимистичной перспективы для населения, бизнеса и демократических свобод ставит перед правительствами стран региона титанические задачи в 2021 году. Основные качественные изменения, с „цепной реакцией” в виде позитивных эффектов на внутрирегиональном и внутригосударственном уровнях, будут зависеть от вакцинации против COVID-19. Этот аспект в значительной степени предопределит развитие ситуации внутри Восточного партнёрства.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.