„Административно-территориальная структура Республики Молдова остаётся одной из самых фрагментированных в Европе. При менее чем трёхмиллионном населении у нас насчитывается 898 примэрий, 32 района и 1 автономная территориальная единица. Хотя минимальный порог, допустимый законом для формирования административно-территориальной единицы, составляет 1500 жителей, по меньшей мере треть административно-территориальных единиц уже не соответствуют этому критерию. В то же время, население 9 из 10 административно-территориальных единиц составляет менее 5000 жителей. Всё это было проанализировано в ряде исследований и программных документов и обсуждалось на различных площадках на протяжении последних 10 лет, но не увенчалось какими-либо результатами. В этих условиях проведение реформы местного публичного управления неизбежно, остаётся лишь один вопрос: когда, как и при каких условиях?...”
---
Волны реформ местного публичного управления и ситуация на сегодня
За 30 лет независимости молдавские власти накопили опыт уроков, пройденных в сфере реформы местного публичного управления (МПУ). Реформа 1998 года была сравнительно амбициозной: она предусматривала сокращение числа местных органов власти II-го уровня с 40 районов до 10 уездов + 1 автономный регион (АТО Гагаузия), муниципий Кишинёв и населённые пункты левобережья Днестра. В то же время количество местных органов власти I-го уровня было сокращено с 912 до 662 (с учётом населённых пунктов на левом берегу Днестра).
Хотя это был важный шаг в плане реформы местного публичного управления, не была учтена важность диалога, способа предоставления услуг, финансовой автономии, управления имуществом и т. д., что породило массовое недовольство среди населения и, в результате, потребовало проведения „контрреформы” в 2001 году. В целом реформа 2001 года означала по большей степени возвращение к прежней модели, с ещё большей централизацией, она также породила дополнительный скептицизм среди населения на предмет возможной реформы в будущем.
В результате в 2003 году Республика Молдова вернулась к советской системе административного деления на районы. Сегодня государство де-юре разделено на 32 района, 13 муниципиев, АТО Гагаузия и Административно-территориальные единицы левобережья Днестра.
Ресурсы примэрий vs ресурсы районов
Несмотря на принятые шаги для финансовой децентрализации и укрепления финансовой автономии местных органов власти I-го уровня, по-прежнему наблюдается серьёзный дефицит финансовых ресурсов для обеспечения подлинного местного развития. Половину бюджета местных органов власти составляют расходы на персонал, к которым прибавляется около 30–40% на услуги и иные текущие расходы, а для капитальных инвестиций остаётся менее 10%.
К финансовым проблемам добавляются и проблемы с человеческими ресурсами. Исходя из количества полномочий, которое имеется сегодня у примэрии, её персонал должен составлять не менее 20 сотрудников. В реальности сегодня порядка 300 примэрий насчитывают менее 4 сотрудников, ещё около 500 – насчитывают от 4 до 7 сотрудников, и менее чем в одной сотне примэрий работают свыше 7 сотрудников.
Совершенно обратная ситуация сложилась на уровне районов, которые за прошедшие годы были лишены ряда полномочий, другие их полномочия дублируют полномочия центральных органов публичной власти или примэрий. При этом никаких серьёзных изменений в плане предельной штатной численности произведено не было. Количество сотрудников в районных органах власти остаётся примерно таким же, как и во всех примэриях вместе взятых. Это говорит о том, что нынешнее количество, роль и структура районов избыточны и нуждаются в безотлагательном реформировании.
Предоставление публичных услуг на местном уровне
Отсутствие кадровых и финансовых ресурсов отражается и на качестве предоставляемых услуг, не говоря уже о качественной реализации всех полномочий, относящихся к компетенции местных властей. Сегодня только половина населения страны имеет доступ к публичной системе водоснабжения (в это количество входят и жители муниципиев Кишинёв, Бэлць или Кахул). Кроме того, лишь четвёртая часть населения страны имеет доступ к централизованной канализационной системе. Если говорить о сельской местности, то доступ к централизованной канализационной системе имеют менее 5% жителей. Не лучше обстоят дела и в сфере услуг по сбору, вывозу и хранению отходов: услугами санитарной очистки в сельской местности охвачены менее 10% населения.
Анализируя все эти проблемы в совокупности, исходя из уровня фрагментации административно-территориальных единиц, демографии, миграции и, не в последнюю очередь, экономического разрыва между Кишинёвом и остальными органами местного публичного управления, мы приходим к выводу о насущной необходимости подлинной реформы местной публичной администрации, с участием заинтересованных сторон: центральных органов публичной власти, представителей примэрий, гражданского общества и партнёров по развитию. Эта реформа должна обеспечить устойчивое местное развитие, повышенную эффективность управления местными публичными финансами, а также доступ к качественным государственным услугам для граждан на местном уровне.
Какая модель могла бы иметь успех в Республике Молдова?
На мировом и региональном уровнях мы можем наблюдать различные типы реформирования органов МПУ, будь то обязательное, добровольное или смешанное. Вопрос, который мы могли бы задать себе, таков: какую модель слияния органов МПУ должна выбрать Республика Молдова, чтобы эта модель получила как можно более широкое одобрение, чтобы она оказалась устойчивой и не повторила опыт 20-летней давности?
Самый простой и быстрый способ провести эту реформу – её обязательный характер, при котором, после определения набора критериев и одобренной модели, реформа утверждается законом и внедряется в обязательном порядке в отношении всех местных органов власти, за конкретный период времени. Насколько простой и быстрой может оказаться такая форма слияния, настолько же она может быть негативно воспринята, как осуществлённая „сверху вниз”.
Вторым способом может стать добровольное слияние, при котором решение о том, нужно ли объединяться или нет на основании конкретных критериев, будет оставлено на усмотрение местных органов власти. Эта модель может быть воспринята гораздо более позитивно, как направленная „снизу вверх”. Но она потребует гораздо больше времени и будет очень зависеть от дополнительных стимулов для местных органов власти, подталкивающих их к слиянию. По сравнению с Украиной, где была применена эта модель, и где добровольное слияние поощрялось двумя видами стимулов (новыми полномочиями и дополнительными финансовыми ресурсами), в Республике Молдова остаются актуальными только финансовые стимулы, поскольку часть полномочий уже была более или менее децентрализована.
Третьей моделью может стать смешанная модель слияния, при которой добровольное слияние предлагается в течение некоторого срока, после чего оно становится обязательным. Это – и одна из наиболее распространённых моделей, она считается успешной, как с точки зрения устойчивости, так и в силу согласия с нею всех тех, кого она затрагивает.
Несмотря на существование различного опыта и моделей слияния, Молдова не может и не должна заниматься копированием какой-либо конкретной модели, ей следует удостовериться в том, что она выбрала собственный механизм, адаптированный к местным условиям и потребностям. Выбранная модель должна одобряться большей частью населения и обеспечивать перспективы развития качественных услуг для граждан.
Исходя из уроков прошлого, чтобы иметь возможность провести успешную реформу, одним из наиболее важных элементов, наличие которого необходимо обеспечить, является эффективный диалог. Особенно важен диалог между парламентом, правительством, местными органами власти, Конгрессом местных властей Молдовы, частным сектором, академическими кругами и гражданским обществом. Таким образом можно будет подобрать наиболее подходящие критерии для слияния и для осуществления реформы.
Другим важным элементом является изыскание финансовых ресурсов для обеспечения финансовых стимулов. Здесь важную роль могут сыграть партнёры по развитию, которые, как только они увидят наличие чёткой и долгосрочной концепции реформы, сумеют привлечь финансовые ресурсы для максимальной эффективности этой реформы.
В то же время крайне важно, чтобы целью реформы являлась не экономия финансовых ресурсов, а повышение эффективности. А любого рода ресурсы, сэкономленные в процессе реформирования, должны использоваться исключительно для развития населённых пунктов.
Дальнейшие шаги...
После изучения бесчисленных исследований, анализов, программных документов, чётких данных о роли районов в сравнении с ролью примэрий становится очевидно, что эта реформа не терпит отлагательств. И если она будет проведена на основе самого передового опыта, то любая модель слияния может оказаться успешной в Молдове. Всё же, моделью с наибольшими шансами на успех может стать смешанная модель обязательного и добровольного слияния.
Таким образом, после достижения максимально широкого консенсуса, реформа может начаться путём предоставления местным органам власти I-го уровня срока для добровольного слияния и существенного количества стимулов, по окончании которого будет применено обязательное слияние.
Если говорить о районах, то здесь необходимо сразу применить обязательное слияние, с тщательнейшим изучением тех полномочий, которые всё ещё будут необходимы органам власти этого уровня. В то же время успешное применение слияния на I-м уровне может полностью устранить необходимость сохранения II-го уровня, поскольку появится возможность оставить только один уровень местных органов власти. В результате может значительно вырасти роль агентств регионального развития, которые возьмут на себя полномочия, реализация которых требуется на региональном уровне, и объединят на их основе децентрализованные услуги, предоставляемые на региональном уровне.
В отношении серьёзной озабоченности по поводу сокращения рабочих мест для государственных служащих или роста уровня безработицы на местном уровне нам следует иметь в виду, что предельная штатная численность в примэриях настолько мала, что возможная реформа лишь позволит максимально эффективно использовать кадровые ресурсы, имеющиеся у нынешних примэрий. Кроме того, по итогам административного слияния, необходимо рассмотреть возможность сохранения некоторых „окошек” тех органов власти, которые не будут иметь примэрий, чтобы не отдалять услуги от граждан.
Успех реформы местных органов власти зависит от каждого из нас и может быть достигнут только за счёт тесного сотрудничества между центральными органами публичной власти, местными органами публичной власти, гражданским обществом, частным сектором, академическими кругами и, не в последнюю очередь, партнёрами по развитию.
---
Адриан Ермураки возглавляет команду в рамках Программы надлежащего управления и верховенства права Института европейской политики и реформ (IPRE). Ранее он занимал должность заместителя генерального секретаря правительства Республики Молдова.
---
Данный комментарий подготовлен в рамках проекта „Мы и Европа – анализ молдавско-европейских отношений с помощью инновационных медийных и аналитических продуктов”, реализуемого Институтом европейской политики и реформ в партнёрстве с IPN, Radio Chișinău и ZUGO.md, при поддержке Фонда Конрада Аденауэра. Мнения, представленные в этом комментарии, принадлежат их авторам.