 |
|
| Дионис Ченуша | |
Европейский союз стоит на распутье, и это требует принятия исторических решений по поводу существования европейского проекта. Выход Великобритании из ЕС стал неизбежным фактом, хотя он способен повлечь за собой издержки как для Евросоюза, так и для его непосредственных соседей. Так же неизбежны попытки популистских антиевропейских сил и России воспользоваться любыми симптомами дезинтеграции ЕС и приумножить их. Потому празднование 60-летия со дня подписания Римского договора (25 марта 1957 года) является самым подходящим поводом для того, чтобы прагматично поразмышлять о будущем ЕС.
Нынешние европейские лидеры должны решить, хотят ли они иметь „больше” Европы, „меньше” Европы или Европу разных скоростей. Очевидно, что ни один из этих вариантов не может и не должен быть принудительным или навязанным. В любом случае, каждый из них повлечёт за собой дорогостоящие или даже фатальные политические решения и жертвы. Существующая европейская политическая конфигурация свидетельствует о принципиальных расхождениях между государствами „старой, Западной Европы” и „новой Европы – Восточной”. Западноевропейцы, составляющие основное ядро Евросоюза, поддерживают идею Европы разных скоростей. Часть восточноевропейцев (Польша, Венгрия, Словакия и Чехия – Euroactiv, март 2017 г.) выступают против такого сценария, поскольку он создал бы предпосылки для дезинтеграции ЕС.
То, каким образом европейцы будут двигать вперёд Евросоюз, как до, так и после Брексита, окажет прямое и непосредственное влияние на южных и восточных соседей ЕС, уже дезориентированных политическими кризисами и нестабильными режимами, отсутствием безопасности и дестабилизацией, координируемыми Россией или антиевропейским и проевразийским популизмом. Если вариант с „большей” Европой маловероятен, а с „меньшей” – опасен, то Европа разных скоростей кажется наиболее реалистичным решением. Принцип нескольких скоростей уже применяется в ЕС и заметен в рамках политики соседства. Новые способы сотрудничества в целях европейской интеграции должны быть найдены незамедлительно, как в рамках отношений Брюсселя со странами-членами ЕС, так и в отношениях Евросоюза с его соседями.
Самый реалистичный сценарий для ЕС
Четыре главных экономики Евросоюза (Германия, Франция, Италия и Испания), которые вследствие Брексита утверждаются на первых ролях на европейской повестке дня, поддержали идею Европы разных скоростей. Таков один из пяти вариантов, недавно предложенных председателем Европейской комиссии Жан-Клодом Юнкером в документе о будущем Евросоюза до 2025 года (Европейская комиссия, март 2017 г.).
Первый сформулированный Юнкером сценарий предусматривает продолжение реализации существующих программ (сохранение статус-кво), с акцентом на проведении реформ, основанных на создании новых рабочих мест, экономическом росте и демократических преобразованиях внутри ЕС (повышение прозрачности, более активное привлечение национальных парламентов).
Выбор в пользу второго сценария будет означать концентрацию ЕС исключительно на общем рынке („меньше” Европы). Этот вариант означает отказ от политики, выходящей за рамки коммерции и, соответственно сокращение внутриевропейских контактов, не связанных с торговлей.
Третий сценарий предполагает участие стран, заинтересованных в большей Европе, в совместных инициативах („коалициях доброй воли”), не зависящих от остальных членов ЕС. Такой сценарий реален, так как он допускается уже действующими в Евросоюзе договорами (принцип расширенного сотрудничества). Таким образом, у заинтересованных стран имеется возможность расширять сотрудничество и интеграцию уже в рамках ЕС (на уровне обмена информацией, взаимодействия между полицией и судьями, в транспортной сфере и т.д.).
Сценарий №4 предусматривает координацию странами Евросоюза меньшего объёма действий, но более эффективное их осуществление. Здесь также идёт речь о „меньшей” Европе, как и в случае со вторым сценарием.
Последний сценарий является самым амбициозным. Согласно ему, страны-члены передают Брюсселю больше полномочий и возможностей в области принятия решений. Такой сценарий потребует изменения договоров ЕС, что не может быть реализовано в год выборов в Нидерландах, Франции и Германии, а также в связи с активными проявлениями евроскептического популизма. Дополнительным препятствием является и неизменно скептическое отношение стран Вышеградской группы (Польша, Венгрия, Словакия, Чехия) к любым шагам в направлении федерализации ЕС.
Зачем нужна Европа разных скоростей?
Демократические процессы в рамках ЕС и недавние кризисы, проверившие на прочность европейскую солидарность, выявили тот факт, что расширение ЕС (в 2004 и 2007 годах) оказалось не самым действенным и эффективным. Лучше всего об этом нам говорит избирательный подход восточноевропейцев к европейским ценностям (верховенство закона, права человека) и политике ЕС (в области миграции и убежища), в частности, открытый бойкот ими принципа солидарности. В то же время, демократический регресс в Венгрии и Польше поднимает вопросы по поводу эффективности демократизации политических режимов „новой Европы” в период после вступления в ЕС. Затягивание с решением этой проблемы будет способствовать лишь распространению недемократических практик в других странах, в том числе и тех, которые составляют ядро ЕС.
Доказано, что европейские институты сталкиваются с трудностями или даже терпят неудачу при попытках призвать к порядку отдельных членов ЕС и улучшить ситуацию в конкретных областях, в том числе, из-за противодействия со стороны евроскептически настроенной оппозиции. Поэтому Европа разных скоростей представляет собой попытку заново „изобрести” ЕС изнутри, при участии еврооптимистичных политических сил. Новые успешные примеры интеграции между государствами-членами ЕС придали бы новые силы еврооптимизму и укрепили бы доверие к ЕС. В то же время, Европа разных скоростей дала бы старт масштабному ремонту европейской конструкции, то есть её внутреннему сотрудничеству, которое со временем охватит собой и остальных членов Евросоюза, сегодня, по различным причинам, проявляющих сдержанность (будучи евроскептиками). В целом, уже сейчас государства-члены ЕС могут это делать. Потому скорректированная версия Европы разных скоростей означает, что европейские институты будут играть более активную или даже координирующую роль. Ничто здесь не должно подразумевать изменение договоров ЕС.
Очевидно, что главными противниками сценария с Европой разных скоростей являются Венгрия и Польша, в которых эрозия демократических институтов наиболее заметна. Эти страны не хотят сокращать своё отставание от западноевропейцев. Основной причиной этого является консолидация политических сил, предпочитающих навязывать свою волю и отвергающих компромисс, в ущерб общественным интересам и вопреки принципам ЕС (таким как верховенство закона или права человека). Тем не менее, Польша, Венгрия и другие страны-члены ЕС из Центральной Европы с евроскептическими взглядами уже являются частью Шенгенской зоны – одной из основных скоростей ЕС.
Самыми уязвимыми членами ЕС являются Румыния и Болгария, поскольку они не является частью основных скоростей ЕС – еврозоны и Шенгенской зоны. В отличие от них, Ирландия, Кипр или страны Вышеградской группы пользуются евро и/или являются частью Шенгенской зоны. Тем не менее, было бы ошибкой думать, что Румыния и Болгария находятся вне любых скоростей. С момента их вступления в ЕС начался процесс сближения и европейской интеграции, осуществляемый при поддержке фондов содействия сплочённости и структурных фондов. Присоединение к другим скоростям (зона евро, Шенгенская зона) тесно взаимосвязано с выполнением технических условий. Одновременно оно зависит от воли и качества политических элит и национальных демократических институтов.
Европа разных скоростей и восточные соседи ЕС
Европа разных скоростей никоим образом не представляет собой идеальный сценарий, но этот сценарий необходим в условиях серии налагающихся друг на друга кризисов, когда „ещё большая” Европа невозможна, а „меньшая” – опасна. Рост существующих ныне скоростей, в частности, в зоне евро, позволит укрепить основы ЕС. Укрепление европейского проекта должно происходить в сфере каждой из скоростей. К числу таких усилий относится расширение Валютного союза и завершение разработки механизмов приостановки членства в Шенгенской зоне. Помимо этого, Европа разных скоростей будет служить площадкой для налаживания сотрудничества в сфере обороны и в других областях, требующих срочных действий.
В то же время, Европа разных скоростей не может оказать негативное влияние на ситуацию с европейским соседством, поскольку здесь полномочия ЕС тесно увязаны с консенсусом на уровне правительств стран Евросоюза. При этом государства ЕС могут создавать группы друзей для сотрудничества с соседними странами, как это сделали в 2010 году Румыния и Франция в отношении Молдовы.
Разные скорости в равной мере отражают отношения между Евросоюзом и его ближайшими соседями. Так, его южные соседи всегда пользовались меньшим вниманием, чем соседи с Востока. А Союз для Средиземноморья представляет собой расплывчатую структуру по сравнению с Восточным партнёрством, в рамках которого некоторые страны согласились внедрить у себя европейское законодательство (речь идёт о странах, подписавших Соглашения об ассоциации с ЕС). Таким образом, соседствующие с Евросоюзом страны наладили различные отношения с ЕС, в зависимости от своих политических приоритетов и индивидуальных геополитических особенностей. Принцип „дифференциации” между соседями ЕС был особо подчёркнут в Новой европейской политике соседства, опубликованной в ноябре 2015 г. (IPN, ноябрь 2015 г.). Так, соседствующие с Евросоюзом страны не принуждают к идентичному диалогу с ЕС: они должны исходить из характера своих национальных интересов при принятии решений по поводу степени глубины партнёрства с ЕС. Эта гибкость открывает возможности для всех стран, как имеющих европейские устремления (Молдова, Украина, Грузия), так и для тех, кто желает сотрудничать лишь в отдельных отраслях (Азербайджан, Армения, Беларусь).
В конечном итоге, разные скорости на уровне соседей Евросоюза, как и разные скорости внутри самого ЕС, подчёркивают то, как многообразие государств-членов отражается на внутренней и внешней политике ЕС. Как внутри ЕС, так и у его соседей, разные скорости не являются навязанными, но вытекают из решений, принятых в одностороннем порядке национальными правительствами. В противном случае, Молдова, Украина и Грузия не подписали бы Соглашения об ассоциации с ЕС, особенно учитывая огромное давление, постоянно оказываемое на них Россией.
Вместо заключения…
Каждая из стран имеет возможность перейти на более глубокий уровень европейской интеграции. Если страна этого не делает, значит либо она этого не желает, из-за евроскептически настроенных элит, либо она не отвечает критериям (техническим, политическим, экономическим и т.д.) из-за провалов на уровне политического класса.
В очень редких случаях переход на более высокую скорость, как в рамках ЕС, так и на уровне его соседей, зависит исключительно от принимаемых в Брюсселе решений. Чаще всего национальные должностные лица вмешиваются в процесс в Будапеште, Варшаве, Париже и Берлине, а до Брексита – и в Лондоне.
На уровне соседей Еврососюза, в дополнение к национальным правительствам, в ситуацию вмешивается и российских фактор.
Но даже в таких ситуациях ЕС позиционирует себя на стороне стран Восточного партнёрства и их суверенного права на проведение самостоятельной внешней политики.
Европа разных скоростей существовала всегда, но это никогда не препятствовало функционированию ЕС. Любая внутренняя интеграция скорее благотворна, нежели деструктивна. Если что-то при этом и разладится, то произойдёт это из-за самоизоляции и эгоизма правящих политических режимов.
Это же относится и к соседям Европейского союза. Как Республика Молдова, так и другие страны оказались в выигрыше от разных скоростей, применяемых Евросоюзом у своих соседей. Тем не менее, продвижение вперёд в диалоге с ЕС, застой или отсутствие прогресса зависят в первую очередь от результативности работы внутри страны и от собственных политических решений. Важно, чтобы как в отношении ЕС, так и в отношении его соседей с разными скоростями, Брюссель демонстрировал решимость и принципиальность.
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.