 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Перемещение противостояния между властью и оппозицией за пределы российских границ, вызванное преследованием Алексея Навального после неудачной попытки его отравления, поставило перед ЕС вопрос о расширении санкций против России. Новая категория санкций призвана наказать за нарушение прав человека, она была согласована государствами-членами на заседании Совета ЕС по иностранным делам (22 февраля 2021 г.). Санкции фокусируются на политизации судебного процесса против Навального и на жестоком подавлении протестов в его поддержку. Московское фиаско главы европейской дипломатии Джозефа Боррелла (IPN, февраль 2021 года) сформировало критическую массу, достаточную для расширения списка санкций против российских властей. Риторика европейских лидеров на Мюнхенской конференции по безопасности (MSC, 19 февраля 2021 г.) показала, что морально они готовы к введению санкций против российских властей. Завершая свой мандат на посту канцлера, но ещё больше – стремясь снизить накал обвинений в адрес Германии в проявлении терпимости к газопроводу Nord Stream 2, Ангела Меркель подвергла решительной критике российскую сторону за тот тупик, в котором оказались миротворческие усилия на Донбассе. Французский лидер Эмманюэль Макрон занял более взвешенную позицию в отношении Москвы, выступив за диалог. В любом случае, ужесточение позиции Запада в отношении стратегического вызова с Востока (то есть России) неизбежно после того, как администрация Джо Байдена объявила о возобновлении трансатлантического диалога. Возвращение Соединённых Штатов к статусу глобального поборника демократии, от которого они отказались в 2016–2020 годах, является благоприятным фактором для проявления геополитических амбиций европейских деятелей, ответственных за принятие решений. Движимые этим порывом, европейские лидеры и учреждения готовы проявить смелость и твёрдость в отношении Москвы, в том числе в плане санкций.
Введённые семь лет назад (в 2014 году) первые санкции против России исходили из необходимости сдерживания российской военной агрессии против Украины. Сбитие гражданского самолёта MH17, совершавшего международный рейс через украинское воздушное пространство, находившееся под косвенным контролем российских военных, вынудило ЕС ввести экономические (секторальные) санкции против России. Европейские ограничительные меры обусловили прекращение дипломатических дискуссий по поводу „нового стратегического партнёрства”. Ответ России последовал незамедлительно. Источником вдохновения для него послужили более чем десять лет применения эмбарго против бывших советских республик – Грузии, Молдовы, Украины и, в том числе, Беларуси. Таким образом, российская сторона ввела торговые контрсанкции против европейских компаний, нанеся удар по импорту агропродовольственной продукции европейского происхождения. Тем самым Москва чётко заявила об отказе допустить любую свою ответственность за вопиющее нарушение украинской территориальной целостности.
Запугивание европейцев, являвшееся целью российского эмбарго, не породило разногласий внутри ЕС по вопросу Украины. Соответственно, действие антироссийских санкций продлевается ежегодно, начиная с 2015 года, до тех пор, пока российские военные не будут выведены с Донбасса, и Киев восстановит свой контроль над российско-украинской границей на всём её протяжении. Вторая и третья волны европейских санкций в отношении России носили „горизонтальный” характер. Мишенью одной из них стали российские граждане и структуры, подозреваемые в проведении кибератак против технологической инфраструктуры парламента Германии (2015), а также против инфраструктуры Организации по запрещению химического оружия, базирующейся в Нидерландах (2018). Ещё одна волна была связана с применением химического вещества „Новичок” на британской территории против членов семьи Скрипалей (2018) и против Алексея Навального – на территории России (2020).
С воплощением в жизнь четвёртой волны санкций, запланированным на март 2021 года, на основании „европейского Акта Магнитского”, Россия превратится в единственную в мире страну, наказанную Евросоюзом сразу по четырём направлениям: за дестабилизацию Украины, кибератаки, деятельность по распространению химического оружия и нарушения прав человека. Эта волна санкций будет иметь значительный геополитический символический смысл и может оказаться источником непредсказуемых цепных реакций. Во-первых, в отличие от других санкций, вызванных российской дестабилизирующей деятельностью за рубежом, новые ограничения поставят акцент на проблемах, связанных с внутрироссийскими делами. Несмотря на то, что санкции ЕС будут индивидуальными (Reuters, февраль 2021 г.), они озвучат имена лиц, причастных к злоупотреблениям в отношении прав человека и самого верховенства закона. Данные санкции будут более конкретными и более адресными, чем решения Европейского суда по правам человека, игнорируемые или высмеиваемые Россией. Новые санкции помогают ЕС избавиться от изъяна „декларативной дипломатии” (IPN, ноябрь 2020 г.). Это также свидетельствует о более зрелых отношениях с Россией, к которой ранее относились с большей осторожностью и сдержанностью, чем к другим восточным соседям, нарушающим права человека в схожих масштабах. Второй аспект заключается в создании исторического прецедента с долгосрочными последствиями. Российская оппозиция и гражданское общество смогут использовать его в качестве точки отсчёта для более лёгкого расширения санкций на других российских чиновников, владеющих имуществом на европейской земле, в том числе олигархов. Не в последнюю очередь, ясно то, что санкции из четвёртой волны будут расценены Россией как вмешательство в её внутренние дела, а не только как экстерриториальные меры, подрывающие универсальный характер Совета Безопасности ООН (MID.ru, 19 февраля 2021 г.). Потому известная своим реваншизмом Россия не замедлит с силовой реакцией в областях, имеющих стратегическое значение для ЕС – таких как выполнение „Минских договорённостей”, ситуации в странах Восточного партнёрства или стратегия вакцинации против пандемии.
Урок санкций, связанных с Украиной
Хотя санкции, введённые в связи с событиями в Украине, оказали глубокое негативное влияние на Россию, режим Владимира Путина принял вызов. Цель парализовать развитие Украины как суверенного и демократического государства путём ее „донбассизации”, по аналогии с инициативой „федерализации”, провалившейся в Молдове в 2003 году, занимает центральное место среди приоритетов России. В список издержек, которые взял на себя Кремль ради непрерывной дестабилизации соседней страны, входят всё более широкое использование определения „страна-агрессор”, маргинализация российских компаний на европейском финансовом рынке и обнищание российских граждан, вынужденных платить за более дорогие неевропейские продукты питания (между 7 и 10 миллиардами долларов в год или 70 долларов США на человека в год).
За последние семь лет, чтобы уменьшить негативное влияние собственного эмбарго на европейские товары, Россия инвестировала в развитие возможностей импортозамещения. В то же время, режим убедил население в том, что обеспечение продовольственной самодостаточности соответствует императиву уменьшения зависимости от всё более враждебного внешнего мира. Убытки европейских производителей и перевозчиков первоначально оценивались в 5 миллиардов евро в год. Но этот прогноз не воплотился в жизнь в полной мере, поскольку многие продукты продолжают поступать на российский рынок, но в виде реэкспорта из стран, не попавших под ограничения (Беларусь, Сербия, Азербайджан, Молдова, Китай и др.). Ни ущерб для потребителей, ни реэкспорт не изменили отношение России к российским контрсанкциям против европейских товаров. С одной стороны, эмбарго служит инструментом торговли в ходе диалога с более мелкими европейскими странами, в обход ЕС. С другой стороны, с чисто геополитической точки зрения, взаимный характер санкций позволяет российским властям проецировать видимость баланса сил с европейцами. Наконец, стандарты качества позволили европейским производителям диверсифицировать свой экспорт, устранив зависимость от российского рынка, который не отличается предсказуемостью в силу частого политического вмешательства. В то же время Кремль доказал, что он скорее предпочитает адаптировать население и государство к ухудшению экономических условий, нежели идти на геополитические уступки в плане соблюдения международного права.
Четвёртая волна санкций может принести с собой не экономические, а преимущественно политические издержки. Посредством санкций, связанных с Навальным, ЕС косвенно, но публично займёт позицию на стороне российского гражданского общества и оппозиции. Вероятно, путинский режим обвинит Брюссель во вмешательстве во внутренние дела и будет муссировать дезинформацию о „внутренних” и „внешних врагах” с целью дискредитировать дискуссию о тюремном заключении Алексея Навального, ставшего политическим заключенным. Обе стороны по-прежнему будут избегать полномасштабной эскалации напряжённости, с фронтальными столкновениями, в отношениях между ЕС и Россией. Вместо этого Россия сосредоточится на двусторонних диалогах с государствами, входящими в ЕС (Венгрия), и с его непосредственными соседями (Сербия) – с целью поощрения национальной уникальности в противовес общеевропейской надгосударственности. Быстрая вакцинация союзников – Венгрии и Сербии – с помощью российской вакцины (Спутник V) может позволить Москве заработать определённый престиж и внешнюю легитимность. Это же придаст толчок спекуляциям на тему эффективности стратегии вакцинации, координируемой Европейской комиссией. Дезинформация станет одним из главных элементов реагирования России на четвёртую волну европейских санкций. Отсутствие ясности cо сроками прекращения пандемии и низкие темпы вакцинации от COVID-19 могут породить всплески социальных протестов, а российская дезинформация может их усилить, подпитывая недоверие к правительствам стран, входящих в ЕС.
Соперничество между ЕС и Россией в рамках Восточного партнёрства
Укрепление связей с восточными соседями является одним из пяти принципов, на которых основаны отношения ЕС с Россией. Поэтому политическая стабильность этих стран и их стабильность с точки зрения безопасности могут находиться в центре внимания Москвы, располагающей набором рычагов, которые она может использовать в ущерб европейским геополитическим интересам. Ситуация в Беларуси и Армении содержит явные политические предпосылки для удержания у власти и, соответственно, возвращения к власти режимов, желающих нечто иное, чем реформы и верховенство закона. Александр Лукашенко втягивается в более детальное обсуждение интеграции в совместную государственную структуру с Россией, игнорируя возможность демократизации белорусской системы управления путём подлинно инклюзивной конституционной реформы. Антиправительственные протесты в Армении под руководством Движения „За спасение Отечества” непрестанно подтачивают легитимность Никола Пашиняна, без которого радикальные и долговечные реформы становятся всё менее вероятными. ЕС пытается подпитать кислородом режим Пашиняна посредством ратификации Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнёрстве, которая запланирована на март 2021 года. Соперничество европейской стороны с российским фактором протекает в неравных условиях, поскольку Москва превратилась в игрока, незаменимого для обеспечения безопасности армянской общины в Карабахе в долгосрочной перспективе. В то же время сближение Азербайджана с Турцией усиливает зависимость Еревана от Москвы в вопросах безопасности, в дополнение к торговым связям, вытекающим из принадлежности Армении к Евразийскому экономическому союзу. На данный момент у этих стран имеется больше точек соприкосновения с Россией, чем с Евросоюзом, что исключает наличие у Москвы какой-либо потребности в их дестабилизации.
Остальные три страны Восточного партнёрства – Грузия, Молдова и Украина – переживают политический кризис или кризис, связанный с проведением реформ.
Грузия стоит в шаге от возобновления антиправительственных протестов после того, как суды одобрили арест лидера оппозиции Ники Мелии, а премьер-министр Георгий Гахария ушёл в отставку, снизив легитимность парламентского большинства, контролируемого „Грузинской мечтой”. Хотя вмешательство Евросоюза в управление грузинским политическим кризисом оказалось неэффективным, он, вместе с США, попытался навести мосты для диалога между властью и оппозицией. Следующая попытка содействия диалогу будет предпринята председателем Европейского совета Шарлем Мишелем, который посетит Грузию в марте 2021 года. В настоящее время у России нет надёжных рычагов влияния на внутриполитическую ситуацию в Грузии. Но затяжные политические кризисы рождают чудовищ – популистские правительства, радикальный национализм и ослабление доверия общественности к государственным институтам. Кроме того, ожесточённая борьба за власть отодвигает на второй план реформы и европейскую интеграцию страны.
Положение дел в Молдове кажется более позитивным, хотя и лишь частично, поскольку на президентских выборах 2020 года победила политик (Майя Санду) с решительной реформистской позицией. Представители европейских институтов рассчитывают на популярность Майи Санду внутри страны и её авторитет за рубежом, с которым связывают оживление двусторонних отношений между ЕС и Молдовой. Однако настоящий толчок реформы смогут получить после досрочных парламентских выборов, которые Майя Санду пытается спровоцировать любой ценой. Конституционному суду предстоит высказаться по поводу конституционности недавних решений президента, а ЕС воздерживается от каких-либо критических комментариев касательно деятельности Майи Санду. Колебания Брюсселя показательны, поскольку европейские чиновники предпочитают не затрагивать проблемные аспекты, связанные с проевропейскими лидерами, если те демонстрируют последовательность в неприятии коррупции и выступают за восстановление верховенства закона. Такой же тип поведения Брюсселя наблюдается в случаях Грузии и Украины. Молдавские пророссийские силы (социалисты) обладают сильными позициями в нынешнем парламенте и могут сохранить их в случае досрочных выборов, которые, согласно опросам, проведут во власть, в равном количестве, как реформаторские силы, так и популистов, скептически относящихся к реформам. Таким образом, геополитические интересы России в Молдове, по-видимому, обеспечены в среднесрочной и краткосрочной перспективе, особенно в том, что касается защиты русскоязычных меньшинств и управления приднестровским досье, к осторожному подходу Кишинёва к которому Россия привыкла.
Пробуксовка реформ в секторе правосудия и блокирование антикоррупционных инструментов ставят под сомнение наличие у президента Владимира Зеленского соответствующих возможностей и политической воли. ЕС, кажется, воодушевлён достигнутым Украиной секторальным прогрессом и инициирует модернизацию Соглашения об ассоциации, но уклоняется от указания на стратегическую важность борьбы с коррупцией. Нежелание ЕС оказывать давление может оказаться контрпродуктивным для продвижения вперёд реформ, которое маловероятно в отсутствие неподкупной системы правосудия. Введение санкций в отношении украинских политических лидеров, имеющих связи в России (Виктор Медведчук) показывает, что Зеленский уделяет приоритетное внимание внутренней безопасности, которую он использует, чтобы компенсировать недочёты в сфере основных реформ, стержнем которых является верховенство закона. Дестабилизация Донбасса может оказаться подходящим способом, с помощью которого Россия могла бы взять реванш у ЕС за четвёртую волну санкций, но это произойдёт тогда, когда и если это совпадёт с более крупными стратегическими целями.
Вместо заключения...
Введение новых санкций против России становится реальностью. Воплощение их в жизнь вызовет большее недовольство Москвы, чем это было в случае с санкциями, связанными с кибератаками или использованием химического оружия, поскольку они затрагивают внутреннюю российскую политику. После секторальных санкций, введённых ЕС в связи с российской агрессией против Украины, Кремль убедил население России в необходимости развивать устойчивость для противостояния внешней враждебности. Дело Навального и порождённые им санкции могут привести к появлению трещин в витрине ложных аргументов, навязанных российской общественности режимом Владимира Путина.
Помимо борьбы с российской дезинформацией в отношении европейской стратегии вакцинации, ЕС должен воспрепятствовать или хотя бы минимизировать влияние российское влияние на страны Восточного партнёрства. Грузия, Молдова и Украина склонны к возникновению политических кризисов и блокированию реформ, что соответствует интересу Москвы дискредитировать европейскую интеграцию руками проевропейских сил. Должна главенствовать безоговорочная поддержка структурных реформ. У ЕС в равной степени имеются технические возможности, финансовая мощь и моральный авторитет для того, чтобы играть роль объективного арбитра, способного предотвращать движение местных политических игроков в неверном, но, в любом случае, благоприятном для российского фактора направлении.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.