Проект закона о нормативных актах, представленный на рассмотрение правительству, ущемляет особый правовой статус Гагаузии

ПРЕСС РЕЛИЗ

Кишинёв, 15 июля 2014 г.

29 мая 2014 г. Министерство Юстиций Республики Молдова направило правительству на рассмотрение Проект закона о нормативных актах (далее Проект закона).

Обращаем внимание общественности на то, что данный проект закона нарушает компетенции Гагаузии, прописанные в Законе РМ № 344 об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери) от 24 декабря 1994 г. (далее Закон № 344), и не учитывает важные рекомендации, отражённые в Консолидированном мнении Венецианской комиссии.

Часть 1 статьи 17 Проекта закона предусматривает, что «органы власти административно-территориальных единиц с особым правовым статусом принимают нормативные акты…». Проект закона не учитывает, что органы власти Гагаузии состоят из Народного Собрания, Главы (Башкана) и Исполнительного Комитета Гагаузии, которые имеют свои компетенции и принимают нормативные акты, отличающиеся по юридической силе, и находящиеся в определённой иерархии друг к другу.

В категориях нормативных актов, прописанных в Проекте закона, отсутствует такая категория нормативных актов, как МЕСТНЫЙ ЗАКОНЫЙ, а соответственно и место местного закона в иерархии нормативных актов Республики Молдова. Это нарушает регулирующие компетенции, которыми наделена Гагаузии согласно части 2 статьи 1 Закона № 344, которая гласит, что «Гагаузия в пределах своей компетенции САМОСТОЯТЕЛЬНО решает вопросы политического, экономического и культурного развития в интересах всего населения». Регулирующие компетенции реализуются Гагаузией через принятие местных законов Народного Собрания Гагаузии, согласно часть 2 статьи 12 Закона № 344.

Проект закона не учитывает Консолидированное мнение Венецианской комиссии, в котором рекомендуется придать Закону № 344 статус «специального органического закона» во избежание нежелательных злоупотреблений относительно статуса и компетенций автономии через принятие других ординарных и органических законов РМ[1].

Следует отметить, что Проект закона уже выносился на рассмотрение Правительства и был включён в повестку дня кабинета министров от 05 февраля 2014 г., однако был отозван Министров Юстиций в начале заседания. К Проекту закона в редакции от 05 февраля 2014 г. было направлено Мнение Национального Совета по Участию, которое включало также Мнение Исполнительного директора Пилигрим-Демо относительного того, как Проект закона нарушает компетенции Гагаузии.

Проект закона в редакции от 29 мая 2014 г. не учитывает мнение и рекомендации отражённые во Мнении исполнительного директора Пилигрим-Демо, что и стало причиной организации данной пресс конференции.

Мнение исполнительного директора Пилигрим-Демо относительно вопроса № 2 «Pentru aprobare proiectului de lege cu privire la acele normative», включённого в повестку дня заседания Правительства РМ от 5 февраля 2014 г. прилагается.

За более подробной информацией можно обратится к исполнительному директору Пилигрим-Демо Михаилу Сиркели по тел: 079182756, либо по адресу электронной почты mihail.sirkeli@piligrim-demo.org.md

04 февраля 2014 г. , 11:00

Мнение Исполнительного директора Пилигрим-Демо относительно вопроса № 2 «Pentru aprobare proiectului de lege cu privire la acele normative», включённого в повестку дня заседания Правительства РМ от 5 февраля 2014 г.

Ниже мы отражаем вопрос особого правового статуса Автономно Территориального Образования Гагаузия (Гагауз Ери) (далее АТО Гагаузия) и нормативных актов центральных органов власти Гагаузии, в частности местных законов Народного Собрания Гагаузии (далее НСГ).

Считаем, что Правительству необходимо отложить рассмотрение данного вопроса и вернуть Проект закона о нормативных актах (далее Проект закона) на доработку в Министерство Юстиций в связи с тем, что этот законопроект, так же как и Законы РМ № 780-XV «О законодательных актах» от 27 декабря 2001 г. (далее Закон № 780) и № 317-XV «О нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления» от 18 июля 2003 г. (далее Закон № 317), которые будут отменены в результате его принятия, не учитывает положения Закона РМ № 344 «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)» от 23 декабря 1994 г. (далее Закон № 344), чем нарушает полномочия АТО Гагаузия в части самостоятельного регулирования вопросов политического, экономического и культурного развития.

Согласно части 2 статьи 1 Закона № 344 «Гагаузия в пределах своей компетенции САМОСТОЯТЕЛЬНО решает вопросы политического, экономического и культурного развития в интересах всего населения». Для осуществления данных полномочий часть 2 статьи 12 Закона № 344 наделяет НСГ законодательной компетенцией. Таким образом НСГ может принимать МЕСТНЫЕ ЗАКОНЫ в области:

1. науки, культуры, образования;
2. жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства;
3. здравоохранения, физической культуры и спорта;
4. местной бюджетно-финансовой и налоговой деятельности;
5. экономики и экологии;
6. трудовых отношений и социального обеспечения.

САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ решение вопросов политического, экономического и культурного развития автономии возможно исключительно через принятие нормативных актов, САМОСТОЯТЕЛЬНО регулирующих сферы, относящиеся к компетенции АТО Гагаузия. Исходя из этого, законодательная функция НСГ является ключевой в осуществлении автономией права, предусмотренного в части 2 статьи 1 Закона № 344 и реализации её особого правового статуса. Часть 1 статьи 17 Проекта закона предусматривает, что «органы власти административно-территориальных единиц с особым правовым статусом принимают нормативные акты…»[2]. Проект закона не учитывает, что органы власти АТО Гагаузия состоят из НСГ, Главы (Башкана) Гагаузии и Исполнительного Комитета Гагаузии (ИКГ), принимающих нормативные акты, отличающиеся по юридической силе, и находящиеся в определённой иерархии друг к другу. В категориях нормативных актов, прописанных в Проекте закона мы не находим такой категории как МЕСТНЫЕ ЗАКОНЫ и ПОСТАНОВЛЕНИЯ НСГ, а соответственно и их места в иерархии нормативных актов Республики Молдова. Часть 2 статьи 17 Проекта закона гласит: «при принятии, утверждении или издании нормативных актов органов власти административно-территориальных единиц с особым правовым статусом учитывается принцип их подчинённости к актам более высокого уровня». Согласно Проекта закона к актам более высокого уровня по отношению к нормативным актам органов власти административно-территориальных единиц с особым правовым статусом относятся нормативные акты центральных органов власти Республики Молдова (Парламента, Правительства, Министерств, Департаментов и т.д.). Исходя из этого, можно сделать вывод, что Проект закона определяет, что решения, принимаемые органами власти АТО Гагаузия, в том числе МЕСТНЫЕ ЗАКОНЫ НСГ являются подзаконными актами, принимаемыми исключительно во исполнение нормативных актов центральных органов власти Республики Молдова и НЕ МОГУТ регулировать что-либо САМОСТОЯТЕЛЬНОО. Таким образом, Проект закона создаёт препятствия для реализации компетенций, закреплённых за АТО Гагаузия Законом № 344.

Также обращаем внимание Министерства Юстиций на то, что Проект закона не учитывает Консолидированное мнение Венецианской Комиссии, в котором рекомендуется придать Закону № 344 статус «специального органического закона» во избежание нежелательных злоупотреблений относительно статуса и компетенций автономии через принятие других ординарных и органических законов РМ[3]. Статья 6 Проекта закона не содержит такой категории нормативных актов, как «специальный органический закон». Согласно пункта n) части 3 статьи 10 Проекта закона органическим законом регулируются «специальные формы и условия автономии населённых пунктов на левом берегу Днестра, а также автономно-территориального образования Гагаузия». Следует отметить, что закон РМ № 436 от 28.12.2006 «О местном публичном управлении» (далее Закон № 436) также является органическим законом. Согласно части 3 статьи 7 Проекта закона «в случае, если два нормативных акта с одинаковой юридической силой вступают в противоречие, применяется нормативный акт более поздний по дате принятия». Это фиксирует сложившуюся практику в РМ, когда более поздние по дате принятия органические законы, не учитывающие особый правовой статус АТО Гагаузия, блокируя тем самым реализацию ряда важных компетенций, прописанных в Законе № 344. Таким законом является Закон № 436, который также как и Закон № 344 является органическим законом, принят позже по дате, не учитывает особый правовой статус АТО Гагаузия, блокируя, таким образом, реализацию компетенций АТО Гагаузия.

Рекомендуем Министерству Юстиций привести Проект закона в соответствие с Законом № 344, а именно:

1. включить в Проект закона такую категорию нормативных актов, как «специальный органический закон»;
2. отказаться от обобщающего термина НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ С ОСОБЫМ ПРАВОВЫМ СТАТУСОМ;
3. дополнить статью 6 Проекта закона такими категориями нормативных актов, как: МЕСТНЫЕ ЗАКОНЫ И ПОСТАНОВЛЕНИЯ НСГ, ПОСТАНОВЛЕНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ Главы (Башкана) Гагаузии и ИКГ;
4. закрепить в Проекте закона за МЕСТНЫМ ЗАКОНОМ НСГ юридическую силу нормативного акта, самостоятельно регулирующего вопросы, входящие в компетенцию АТО Гагаузия согласно Закона № 344;
5. в части 2 статьи 17 Проекта закона принцип ПОДЧИНЁННОСТИ заменить принципом СУБСИДИАРНОСТИ. Подчинённость нормативных актов органов власти АТО Гагаузия, в частности МЕСТНЫХ ЗАКОНОВ НСГ, в отношении нормативных актов центральных органов власти РМ блокирует реализацию АТО Гагаузия своих компетенций по следующим причинам:
   1. переводит местные законы в категорию подзаконных актов, принимаемых исключительно во исполнение нормативных актов центральных органов власти Республики Молдова, лишая, таким образом, местные законы юридической силы, позволяющей самостоятельно регулировать вопросы, относящиеся к компетенции АТО Гагаузия;
   2. даёт возможность центральным органам власти вмешиваться в полномочия АТО Гагаузия, через принятие нормативных актов регулирующих вопросы, относящихся к компетенции автономии.

Применение принципа субсилирности местных законов НСГ по отношению к нормативным актам центральных органов власти РМ в полной мере позволит АТО Гагаузия реализовать свои компетенции, поскольку:

1. придаст местным законам НСГ юридическую силу, позволяющую самостоятельно регулировать вопросы, относящиеся к компетенции АТО Гагаузия;
2. ограничит действие нормативных актов центральных органов власти РМ в части регулирующей вопросы, относящиеся к компетенции АТО Гагаузия. Принцип субсидиарности предусматривает децентрализацию и передачу полномочий с центрального уровня на местный, где они могут решаться более эффективно. Также принцип субсидиарности действия нормативных актов основан на том, что в той или иной отрасли права в пределах отдельных институтов существует приоритет специальных норм. Таким образом, если в нормативных актах центральных органов власти содержатся общие положения по вопросам, относящимся к компетенции АТО Гагаузия, и в то же время существует местный закон НСГ детально регулирующий эти вопросы предпочтение должно отдавать местному закону, так как:
   1. местный закон принят НСГ, который находится ближе к населению АТО Гагаузия;
   2. местный закон НСГ является специальным, так как регулирует вопросы, относящиеся к исключительно компетенции автономии.

Следует отметить, что принцип субсидиарности является частью права Европейского союза, а также применяется при принятии нормативных актов Парламента автономной провинции Южный Тироль в Италии[4].

В то же время важно обеспечить единство правовой системы Республики Молдова. Для этого необходимо утвердить принципы, которым должно следовать НСГ при принятии местных законов, а также механизм промульгации местных законов НСГ, обеспечивающий их соблюдения.

Считаем, что при принятии местных законов НСГ должно учитывать следующие принципы:

• Соответствие местных законов Конституции РМ;
• Соответствие местных законов компетенциям АТО Гагаузия;
• Соответствие местных законов международным обязательствам и международным договорам, частью которых является РМ;
• Соответствие местных законов основным принципам социально-экономических реформ в стране.

Учитывая вышесказанное, считаем, что должна быть предусмотрена возможность конституционного контроля местных законов НСГ Конституционным судом РМ. Существующий механизм административного контроля местных законов НСГ Административным Судом принижает их статус. Поскольку речь идёт о законах, то к ним должна применяться процедура конституционного контроля. Учитывая то, что Гагаузия всего лишь автономия, и у нее нет, и в рамках существующего статуса не может быть, своей судебной системы, то контроль конституционности местных законов должен осуществляться Конституционным судом РМ.

Для обеспечения соблюдения принципов, которые должны учитываться НСГ при разработки и принятия местных законов предлагаем следующий механизм промульгации местных законов НСГ:

1. Законопроекты, принятые Народным Собранием Гагаузии, передаются Территориальному бюро Государственной канцелярии в Комрате. Законопроекты промульгируются через тридцать дней после передачи, если Правительство не возвратит их Народному Собранию Гагаузии по мотивам нарушения принципов обозначенных выше, либо противоречия национальным интересам.
2. Если Правительство несогласно с законопроектом, в течение тридцати дней оно направляет в НСГ список возражений.
3. При повторном одобрении двумя третями голосов избранных депутатов Народного Собрания законы промульгируются, если в течение пятнадцати дней после повторного принятия закона Правительство не вынесет вопрос о законности в Конституционный суд.
4. Местные законы АТО Гагаузия промульгируются Главой (Башканом) Гагаузии. В случае несогласия с местным законом Башкан возвращает его на доработку.
5. Если Народное Собрание проголосует за местный закон повторно двумя третями голосов от общего числа депутатов, он считается принятым, и Глава обязан его подписать.
6. Промульгированный Главой Гагаузии местный закон визируется Генеральным секретарем Правительства.

Считаем, что предложенные рекомендации в полной мере отражают особый правовой статус АТО Гагаузия. Со своей стороны выражаем готовность в содействии Правительству и Министерству Юстиций в доработке предложенных механизмов.

Михаил Сиркели
Исполнительный директор
Пилигрим-Демо