 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Адекватное управление пандемией COVID-19 со стороны властей Германии (на 28 июня 2020 года – 233 случая заражения и 10 смертей на 100 000 жителей) спасло популярность мандата Ангелы Меркель на национальном уровне, а готовность Европейского Севера солидаризироваться с Югом в процессе восстановления после COVID-19 расширила сеть союзников этой страны на европейском уровне. Таким образом, Германия принимает бразды председательства в Совете Европейского союза, совместного с Португалией и Словенией (с 1 июля 2020 года по 31 декабря 2021 года), обладая положительным имиджем. Имеющийся у Германии кредит доверия может быть использован как во благо ЕС, так и, потенциально, для изменения „неудобной” реальности у восточных соседей Евросоюза.
Наблюдающееся в случае Германии созвучие внутренней политической поддержки и внешней оценки редко встречается при кризисных ситуациях, в которых часто оказываются европейские страны, по отдельности или вместе. Излучаемая Германией безопасность способна передавать некое состояние спокойствия как рынку Евросоюза, так и европейской общественности в более широком значении. Несомненно то, что восстановление экономического равновесия внутри ЕС идёт на пользу Берлину. Таким образом, как показывает программа „тройственного” председательства, возвращение к „полной работоспособности обществ и экономик” Евросоюза является доминирующим приоритетом на период между 2020-м и началом 2022 года.
Прежде всего, немецкий вклад будет направлен на запуск долгосрочных внутриевропейских процессов, призванных поглотить разнообразные неблагоприятные последствия санитарного кризиса. Но административные возможности и личный геополитический интерес Германии способны внести эффективный вклад в стимулирование отношений ЕС с его восточными соседями, вписывающихся в рамки понятия „устойчивость государства перед лицом внутренних и внешних потрясений”.
Председательство Германии и важность „правил игры”
Как правило, администрация Германии серьёзно подходит к европейским делам, хотя и без лишнего шума. Восстановление „сообщающихся сосудов” общеевропейского рынка (функциональность транспортных услуг, (повторное) облегчение доступа на внутренние рынки и т.д.) находится в центре внимания. Экологизация европейской промышленности и цифровизация сектора услуг являются определяющими задачами в процессе восстановления европейской экономики, запланированного на следующий многолетний финансовый цикл ЕС (2021–2027 годы). С учётом веса немецкой доли во внутриевропейской торговле (в 2018 году – 22% внутренней торговли ЕС или почти вдвое больше, чем доля второго крупнейшего экспортёра – Нидерландов), начало преобразований в Германии может спровоцировать цепные изменения в масштабах Европы.
Тем не менее, разрыв между европейскими государствами с точки зрения эффективности демократических институтов и правового государства порождает искажения на уровне европейского управления, поскольку качество отношений между ЕС и государствами-членами неизбежно снижается. В результате сокращается экономический потенциал внутреннего европейского рынка, что вызывает тревогу у его выгодоприобретателей, в том числе у немецкой промышленности.
Ордолиберальная логика, приписываемая немецкой политической, экономической и академической элите Томасом Бибричером, в том числе с точки зрения европейской интеграции, подчёркивает важное значение „правил игры”. Ещё в 1989 году Вернхард Мёшель отмечал, что эта доктрина управления экономикой („ордолиберализм”) „вписана в основополагающие договоры” европейского проекта и предусматривает, в числе прочего, „интеграцию конкурентной политики в свободное и открытое общество”, где „правила игры” применяются единообразно и непреложно. Поэтому чёткие обязательства „тройственного” председательства относительно правового государства и других европейских ценностей выдают ту центральную роль, которую играет для немецкой администрации забота о будущем европейского управления в целом.
Немецкая сторона понимает, что в отсутствие верховенства правовых норм европейского сообщества, под „зонтиком” европейской надгосударственности, саморегулирование европейского рынка рискует натолкнуться на препятствия. Таким образом, Германия желает предотвратить подрыв основ открытого общества за счёт лечения источника проблем, а не только их симптомов. Руководствуясь, в том числе, и этим соображением, „тройственное” председательство подчёркивает значимость „европейских ценностей”. Их упадок может поставить под угрозу европейскую надгосударственность и один из основных его атрибутов – единый европейский рынок. В связи с этим рабочий документ немецко-португальско-словенского председательства активнее апеллирует к идее защиты „ценностей” ради внутренней (ре-)демократизации ЕС (8 упоминаний), чем тогда, когда очерчивает свои целей во внешней политике (всего 2 упоминания).
Возрождение европейских ценностей, взятое на себя „тройственным” председательством, которое начинается с Германии, включает в себя следующие блоки действий: (1) продвижение Плана действий ради европейской демократии; (2) рассмотрение Новой стратегии внедрения Хартии Европейского союза об основных правах (содержащей 50 основных политических, социальных и экономических прав); (3) развитие Европейского механизма для правового государства; (4) обновление принципа гендерного равенства и в отношении сообщества ЛГБТК+; (5) предложение нового Пакта по миграции, который потребует укрепления Общей европейской системы убежища.
Решающую роль в (ре-)демократизации ЕС будет играть будущий Европейский механизм для правового государства, разработка и вступление в силу которого потребует консенсуса. В „Дорожной карте для восстановления – к более устойчивой, жизнеспособной и справедливой Европе” (от 22 апреля 2020 г.) правовому государству присвоено структурное значение, поскольку его изъяны образуют „трещины” в системе европейского управления и могут иметь последствия для исполнительной эффективности европейских институтов.
Восточное партнёрство - между „частичным” прогрессом и другими неудобными истинами
„Тройственное” председательство очень чётко указывает на то, что Германия, Португалия и Словения будут проводить „амбициозную политику соседства”. В случае ближайших географических партнёров „тройственное” председательство уделяет приоритетное внимание выведению соседей из пандемии, с одной стороны, и повышению их устойчивости, с другой. В реальности первая цель более достижима, чем вторая, поскольку укрепление национальных медицинских учреждений в регионе можно легче отделить от политики, чем это происходит в случае правового государства.
В целом, при описании десятилетия, прошедшего с момента запуска Восточного партнёрства, среди европейских чиновников сохраняется привычка романтизировать то, как оно работает. Воспоминания об успехах, достигнутых в рамках Партнёрства, отличаются точностью, а воспоминания о неудачах строго выборочны или отсутствуют. Кроме того, самокритика и объективная оценка являются редкими и вторичными явлениями. Например, председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен отметила, что к 2020 году были достигнуты „прогресс” и „осязаемые результаты” (Европейская комиссия, 18 июня 2020 г.). Однако данные, представленные фон дер Ляйен в поддержку её утверждений, поступили из экономической сферы. Расширение торговых потоков, поступающих на европейский рынок, является одним из немногих фактических доказательств (частичного) успеха, как и расширение доступа компаний региона к кредитам, предоставляемым европейскими финансовыми учреждениями (ЕБРР, ЕИБ). Вызванные пандемией затруднения, возникшие в процессе открытия европейских границ, (IPN, 6 июня 2020 г.), пока бросают некоторую негативную тень на преимущества свободного передвижения в пределах ЕС, которыми имеют возможность пользоваться граждане стран Восточного партнёрства с либерализованным визовым режимом.
Частичный характер прогресса, достигнутого Евросоюзом у его восточных соседей, различен в зависимости от конкретной страны и сферы применения политики. В отличие от экономического сектора, где спрос и предложение диктуют флуктуации в обмене товарами между ЕС и соседними странами, результаты, достигнутые в политической сфере, минимальны и разрозненны. Несколькими восточноевропейскими государствами управляют авторитарные режимы (Беларусь, Азербайджан). Другим не удаётся окончательно устранить влияние олигархов на политические процессы – Грузия, Молдова, Украина (IPN, 16 июня 2020 г.). А в некоторых случаях мы наблюдаем ожесточённую борьбу между новыми и старыми элитами, форсирующими политизацию госучреждений и системы правосудия (Армения).
Из-за политических контрастов на своих восточных границах ЕС предпочитает рассматривать эффективность добросовестного управления или правового государства в качестве целей, достижимых скорее в будущем, нежели в настоящем. В то же время позиция европейских институтов сходится на признании того факта, что государственная устойчивость недостижима без обеспечения прочного верховенства закона.
По сравнению с отраслевыми реформами в странах Восточного партнёрства, реформы в политической сфере зачастую пробуксовывают или отсутствуют. Глава европейской дипломатии Йозеп Боррелл указал на то, что в разных странах реформы варьируют с точки зрения их „качества и глубины”. Следовательно, построение в регионе единообразной устойчивости практически невозможно. В то же время, поразительное политическое разнообразие региона требует дальнейшего сохранения дифференциированного подхода. Индивидуализация методов, применяемых ЕС, неизбежно потребует расширения предназначенного для региона европейского аппарата, компетентного в новых областях реагирования, таких как санитарная безопасность, обращение с окружающей средой, реагирование на стихийные бедствия или демографические проблемы.
Руководство по управлению Восточным партнёрством: 5 методов и принципов
Местные реалии региона зачастую воспринимаются поверхностно. Например, когда Урсула фон дер Ляйен торжественно указала на рост экспорта из Азербайджана и Украины в ЕС, европейская чиновница упустила из виду тот факт, что основным выгодоприобретателем в Азербайджане является авторитарный и коррумпированный режим, а в случае Украины – отдельные категории экспорта выгодны местным олигархам (курятина). С этой точки зрения понимание особенностей стран региона требует одновременного исключения абстрактного подхода, упрощения и идеализации.
Некоторые европейские исследователи считают, что достигнутый регионом определённый прогресс может в любой момент утратить свои позиции. Джулия Лангбейн из ZOiS предполагает, что „успехи” в области торговли, энергетической безопасности или контактов между людьми необратимы, а ЕС демонстрирует в регионе ограниченную поддержку. В реальности, подобно многим случаям регресса, наблюдаемым в государствах-членах ЕС или в странах-кандидатах на вступление (на Западных Балканах), прогресс в области европейской интеграции за пределами ЕС обладает повышенной хрупкостью. Колебания этого же типа наблюдаются в сфере формирования общественных симпатий, которые по-прежнему являются мишенью евроскептицизма (IPN, 19 мая 2020 г.). Кроме того, вопреки мнению Джулии Лангбейн, ЕС корректирует свои методы и, соответственно, поддержку в зависимости от местных реалий. Так, в Украине Брюссель выделяет многочисленные кадровые ресурсы для содействия выполнению программы реформ в рамках динамичных отношений с центральным правительством. Напротив, в Молдове наблюдается атомизированный подход Евросоюза, согласно которому местные органы власти и другие местные структуры имеют возможность выдвинуться на первый план, учитывая недоверие ЕС к центральной администрации.
„Тройственное” председательство в 2020–2021 годах, которое стартует в Берлине, может предложить дополнения к ключевому документу, уже принятому ЕС для его отношений с Восточным партнёрством после 2020 года. Сферы действий, отобранные европейскими институтами по итогам консультаций с разнородными группами региональных участников – от правительств до гражданского общества – фокусируются на экономической, демократической, экологической, цифровой и общественной устойчивости. В дополнение к полученным ЕС традиционным рекомендациям в плане предоставления перспектив вступления или упора на инструмент дифференциации, следует искать другие методы и принципы, которые радикально изменят европейские подходы к региону и внутри него. Усилия, имевшие место до сих пор, продвигали старые идеи, упакованные в новые формулировки. Поэтому, в контексте перехода к Германии председательства в Совете ЕС, ниже проанализирован набор методов и принципов, которые упускаются из виду или недооцениваются, хотя они обладают большим потенциалом для слома прежнего статус-кво:
1. Систематический аудит европейских проектов. Существует преувеличенное оптимистичное предубеждение, согласно которому любые усилия ЕС в регионе достигают своей цели и получателя. Оно может быть подтверждено или опровергнуто только в результате тщательного аудита, который в настоящее время проводится эпизодически, зачастую спустя несколько лет или только в исключительных ситуациях. Оценка того, как расходуются европейские средства, может позволить перенастроить европейские финансовые источники и переориентировать их на те направления, которые нуждаются в срочной помощи (общественное здравоохранение, экология, демография), в зависимости от фактических данных, а не от субъективных политических интерпретаций. Без строгой, периодической, системной и индивидуальной для каждой страны оценки европейских проектов и программ предположения о реальном влиянии европейской интеграции в регионе остаются иллюзорными, либо ограничиваются статистикой в сфере торговли или пассажиропотока.
2. Универсализация принципа выдвижения условий. Любой тип европейской помощи, предоставляемой государствам региона, а не одна только макрофинансовая помощь, должен быть охвачен единым механизмом выдвижения условий. Чтобы исключить двойные толкования, оценка как предварительных политических условий, так и отраслевых условий должна следовать чётко установленным критериям, включённым в руководство по действиям и конкретный механизм, который исключал бы возможность субъективных толкований. Помимо набора конкретных критериев выдвижения условий, необходимо ускорить разработку принципов функционирования механизма совместного мониторинга реформ, предложенного Советом ЕС для Восточного партнёрства (11 мая 2020 г.).
3. Стратегический подход к российскому фактору. ЕС открыто говорит о „стратегическом” и „геополитическом” значении Восточного партнёрства и готов выделять деньги на сокращение неблагоприятных последствий негативного геополитического влияния в регионе. В то же время это свидетельствует о нежелании занять решительную позицию в отношении России, которая является основным источником дезинформации и защитником сепаратистских конфликтов в регионе. За последнее десятилетие российский фактор не исчез из региона, а дифференцированно приспособился к присутствию европейской интеграции, изучив её слабые места. Планируемое Евросоюзом построение устойчивости в регионе обречено на провал, если не будут разработаны стратегические документы, которые точно определят местоположение источников/ресурсов российского фактора. Только после картографирования этих рисков, или параллельно с этим процессом, ЕС сможет сосредоточиться на других центрах авторитарного влияния на регион, действующих с Востока – Китай, Турция, Иран и др. или даже с Запада – Венгрия.
4. Борьба с транснациональной политической коррупцией. Помимо уязвимости перед лицом внешних деструктивных факторов, постоянное давление на устойчивость стран Восточного партнёрства оказывает местная политическая коррупция. Манёвры, совершаемые региональными коррумпированными элитами, объясняются имеющимся у них доступом к банковской системе Европы, через которую осуществляются транзакции, и в которой можно хранить государственные средства, похищенные в странах происхождения. Изыскание внутри ЕС законных мер для пресечения таких финансовых потоков незаконного характера ослабило бы неформальную власть и способствовало бы в среднесрочной и долгосрочной перспективе „деолигархизации” в регионе, а также предотвращению политической коррупции и преступности в странах ЕС (убийство журналистки Дафны Каруаны Гализии на Мальте).
5. Профессионализация освещения в СМИ европейской интеграции. Зачастую понимание европейских процессов общественностью стран-восточных соседей ЕС зависит от открытости правящих политических сил, организаций гражданского общества или европейских чиновников. Иными словами, информация монополизирована в нескольких центрах. В таких условиях средства массовой информации, формирующие восприятие у общественности, оказываются в худшей позиции. Таким образом, население региона (около 72 миллионов человек) получает неверную, недостаточную или просто запоздалую информацию, после того, как российская дезинформация уже проникла в публичное пространство. С этой точки зрения СМИ следует обеспечить методами самостоятельного получения информации из первоисточников, минуя политиков, гражданское общество или европейских чиновников. Кроме того, упор следует сделать на профессионализацию источников информации в государственном секторе, а не только в частном. Цифровизация предоставляет быстрые и дешёвые решения в сфере обучения, а также мониторинга и корректировки поведения медиа-учреждений, допускающих нарушения. Дезинформация в основном используется в ущерб ЕС, но бывают и случаи, когда противники евроскептического правительства могут прибегнуть к неверной информации, благоприятной для имиджа ЕС. Предсказуемая и солидная публичная риторика, способствующая демократизации, должна воспитывать у средств массовой информации критическое мышление, полезное для объективного и хорошо документированного разоблачения неудач как властей, так и европейских институтов.
Вместо заключения...
Устойчивость Восточного партнёрства требует времени, ресурсов, а также эффективных методов, которые ЕС должен обеспечить с учётом специфики региона. Европейские институты могли бы продвигать свои притязания с большей уверенностью и с меньшими затратами, если бы вместо идеализации они начали самокритично рассматривать те препятствия и неудачи, с которыми им пришлось столкнуться в регионе. Недостатки следует признавать с тем же чувством ответственности, как и успехи.
Достижение новых больших результатов с помощью старых инструментов и подходов сводит к минимуму шансы на устойчивый прогресс. Хотя корень проблем находится внутри региона, их сохранение после запуска Восточного партнёрства указывает на ограниченную и нестабильную эффективность европейского преобразующего фактора. Поэтому „тройственное” председательство, которое начинается с Германии, должно принять в расчёт творческие решения, способные ввести более объективные, дифференцированные и однозначные „правила игры”.
---
Данный аналитический материал подготовлен для немецкого Фонда Ханнса Зайделя и для Информационного агентства IPN.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.