Поощрение реформ в Молдове, Грузии и Украине: новые условия vs европейская перспектива

Op-Ed
	Чтобы вылечить паралич реформ, крайне важно понять внутреннюю политику Молдовы, Грузии и Украины, где политические игроки проявляют многочисленные признаки незаинтересованности или даже боязни долгосрочных и эффективных реформ...
Дионис Ченуша

Реформаторская повестка дня является трудной задачей для правительств, связываемых с коррупционными практиками, что также свидетельствует о наличии „метатесиофобии” (боязни перемен) в отношении реформ. Таким образом, реальные реформы рассматриваются в странах с такими правительствами как нечто неудобное, что следует откладывать, имитировать, дозировать или даже препятствовать его реализации.

Несмотря на то, что из него состоит внутренний круг евроинтеграции в рамках Восточного партнёрства, нынешний политический класс Молдовы, Грузии и Украины в большой мере пропитан страхом перед переменами, вызываемыми глубокими и необратимыми реформами. Эта реформофобия предопределяется самой сущностью правящего политического класса, движущей силой которого в основном являются неформальные отношения, построенные на потоках сиюминутной или долгосрочной прибыли и на конкуренции за контроль над ними.

Таким образом, наличие олигархов в политической системе Молдовы, Грузии и Украины является решающим фактором, сильно снижающим скорость проведения реформ, их качество и результативность (Expert-Grup, июнь 2017 г.). В попытке отстоять свой имидж „полезных олигархов” (IPN, октябрь 2016 г.), олигархические группы, частично или полностью контролирующие процессы принятия решений в этих странах, стараются демонстрировать дружелюбное отношение к реформам. Однако их терпимость к реформам заканчивается там, где начинаются интересы лиц, являющихся опорами олигархических пирамид.

С 2009 года процесс европейской интеграции глубоко проник в Восточную Европу, благодаря Восточному партнёрству. Тем механизмом, который в наибольшей мере поощрял реформы в различных отраслях, были планы действий по либерализации визового режима, инициированные и реализованные Молдовой, Грузией и Украиной. До подписания Соглашений об ассоциации именно либерализация визового режима служила стимулом для основных изменений в сфере управления границами, миграции или персональных данных, она затрагивала и такие щекотливые вопросы, связанные с правами человека, как недопущение дискриминации сексуальных меньшинств. Ставкой этих изменений, обязательства по которым взяли на себя политические элиты трёх стран, было получение права безвизовых поездок в Шенгенскую зону для граждан этих стран.

Возникает вопрос: что ещё может предложить Европейский союз, дабы ускорить проведение реформ в странах, подписавших Соглашения об ассоциации и Соглашения об УВЗСТ? Следует ли предоставить им дополнительные стимулы в условиях, когда реформы сами по себе являются необходимостью для экономик этих стран и их граждан, и эти реформы уже пользуются поддержкой Евросоюза, который выделяет им больший объём помощи, чем другим странам Восточного партнёрства?

Либерализация виз – успех временный или постоянный?

Положительные последствия либерализации визового режима с ЕС неоспоримы, хотя их устойчивость пока остаётся под вопросом. Процесс либерализации визового режима положительно отразился на различных сферах государственной политики, улучшив положение дел.

Молдова быстрее других обеспечила соответствие критериям прогресса, а геополитическая конъюнктура помогла ей получить либерализацию виз уже в 2014 году. Украина, хотя и запустила процесс раньше Молдовы, добилась отмены шенгенских виз для своих граждан практически за семь лет. Для Грузии и Украины этот процесс совпал с кризисом беженцев, вызвавшим истерику у европейской общественности, оттянувшим либерализацию виз до 2017 года и приведшим к изменениям в механизме приостановления безвизового режима. Привести в действие этот механизм стало теперь гораздо проще и быстрее (Europunkt, апрель 2017 г.).
 

Источник: Европейская комиссия

Тем не менее, в Молдове, Украине и Грузии зафиксировано ухудшение положения дел во многих сферах (злоупотребления в области управления персональными данными, избирательное правосудие, политизация деятельности прокуратуры), либо отсутствует особый прогресс в других сферах (борьба с большой коррупцией, ликвидация дискриминации). Поэтому успехи, достигнутые в рамках диалога по либерализации визового режима, нуждаются в укреплении, а процесс активного мониторинга должен быть возобновлён. Исходя из этого, механизмы, использовавшиеся для оценки прогресса в сфере либерализации визового режима, должны вернуть себе прежнюю роль и использоваться в качестве дополнительного инструмента оценки.

Европейская перспектива – стимул реальный или бесполезный?

Национальные парламенты Грузии, Молдовы и Украины подписали совместное письмо, призвав Европейский парламент принять резолюцию, вновь открывающую перед тремя этими странами чёткую перспективу членства в ЕС. Резолюция должна выступить в качестве призыва к Совету ЕС и быть принятой до начала саммита Восточного партнёрства в Таллине, предстоящего в ноябре 2017 года. Данный запрос появился в условиях сложной обстановки в Грузии и Молдове, когда правящие партии этих стран, тесно связываемые с олигархическими группами, планируют поменять избирательные системы, несмотря на отсутствие политического консенсуса по этому поводу.

Молдова переживает политический кризис, вызванный инициативой о смене пропорциональной избирательной системы на смешанную. Основным автором этой инициативы выступает Демократическая партия Молдовы, которой управляет олигарх Влад Плахотнюк, а поддерживают её социалисты и пророссийский президент Игорь Додон. В результате протестов оппозиции и гражданского общества, а также активного вмешательства Европейского парламента и Совета Европы, смена избирательной системы стала центральной темой при обсуждении вопроса о выделении Евросоюзом макрофинансовой помощи Молдове (IPN, июнь 2017 г.). Отрицательное заключение Венецианской комиссии подчеркнуло наличие у предлагаемой смешанной системы больших угроз в адрес неподкупности будущих кандидатов в депутаты (Венецианская комиссия, июнь 2017 г.). В то же время, необходимость учесть мнение Комиссии стало одним из поставленных ЕС политических предварительных условий предоставления своей макрофинансовой помощи (Совет ЕС, июнь 2017 г.).

В Грузии оппозиция и представители гражданского общества протестуют против закона о внесении изменений в Конституцию (Civil.ge, июль 2017 г.), инициированного парламентским большинством во главе с партией „Грузинская мечта”, которую связывают с олигархом Бидзиной Иванишвили. Игнорируя требования оппозиции и президента страны, грузинские власти хотят перейти к пропорциональной системе, с отдельными элементами мажоритарной системы (нераспределённые мандаты достаются победившей партии), а также запретить избирательные блоки, которые сегодня помогают мелким партиям преодолевать электоральный порог в 5%. Недавнее заключение Венецианской комиссии подвергло критике отсутствие диалога и консенсуса в процессе изменения Основного закона (Венецианская комиссия, июнь 2017 г.).

Украинская политическая система реже оказывается в центре внимания европейских учреждений, по сравнению с грузинской и молдавской, где парламентское большинство обвиняется в стремлении перекроить национальные избирательные системы, проигнорировав мнение оппозиции и гражданского общества, чтобы удержаться у власти по итогам предстоящих парламентских выборов (в Молдове – в 2018 году, в Грузии – в 2020-м).

Поэтому, чтобы отвлечь внимание от внутриполитических кризисов (Грузия, Молдова), а также, чтобы скрыть отсутствие прогресса или даже регресс в процессе реформ, три этих страны выступили с призывом по поводу европейской перспективы (Призыв к Европейскому парламенту, июль 2017 г.).

Таким образом, вместо того, чтобы сосредоточиться на превращении реформ в максимальное число конкретных результатов (которые зависят от наличия политической воли внутри страны), три этих страны на самом деле пытаются поставить условием качественного проведения реформ предоставление им Евросоюзом чёткой европейской перспективы. Такая „обратная обусловленность” является, с одной стороны, способом оправдать запаздывание с проведением реформ или их перенос, а с другой – попыткой заручиться новыми обязательствами Евросоюза.

Реальная польза данного призыва, озвученного парламентами трёх стран, вызывает сомнения, учитывая тот факт, что Соглашения об ассоциации уже сами по себе приветствуют европейские устремления Молдовы, Украины и Грузии и не исключают для них перспективы членства в ЕС. Кроме того, непонятно, зачем Европейскому парламенту нужно принимать резолюцию, признающую европейскую перспективу для стран-подписантов Соглашений об ассоциации, когда он уже сделал это в 2015 году. За последние два года положение дел в трёх этих странах скорее ухудшилось, а потому новая резолюция лишена смысла, если только она не содержит критики в адрес трудного продвижения реформ.

Практические решения для придания импульса реформам

Более чёткая европейская перспектива, чем та, что была предоставлена до сих пор, никак не сможет повысить приверженность реформам внутри политического класса, который в большинстве своём боится реформ. В то же время, подобный жест Европейского парламента мог бы несколько исправить подмоченную репутацию властей трёх этих стран, которые тем самым пытаются избежать ответственности за провалы при проведении реформ. Такое решение также может вызвать волну замешательства среди граждан. Ведь они ждут от Евросоюза более принципиальной и более критичной позиции в отношении властей трёх стран, обвиняемых в политической коррупции, политизации учреждений и расхищении государственных средств.

Следовательно, поощрение реформ может действительно привести к успеху не за счёт европейской перспективы (которая уже предоставлена), а путём совершенствования „кнутов” (условий) и распределения „пряников” (финансовой помощи) в тесной взаимозависимости от реального прогресса в ходе реформ. Российский фактор также следует принимать во внимание, но при условии тщательной проверки объективности оценок, озвучиваемых властями этих стран, в том числе Кишинёвом, во избежание преувеличения реальных рисков.

Таким образом, реформы можно поощрять за счёт обновления перечня условий, их индивидуализации и разделения по конкретным направлениям. Предварительные политические условия, связанные с механизмами работы демократических институтов (правовое государство, надлежащее управление, права человека, многопартийная система и т.д.), также могут быть увязаны с финансовой помощью Евросоюза. Постановка предварительных политических условий при выделении макрофинансовой помощи Молдове (июнь 2017), основанная на рекомендациях/заключении Венецианской комиссии по поводу избирательной системы, может послужить источником вдохновения и быть воспроизведена в отношении Грузии и Украины.

Более того, придание импульса реформам зависит от контроля за их проведением. Упор следует делать как на результаты, так и на причины неудач в достижении целей – на институциональную неэффективность, политизацию решений или отсутствие финансовых и людских ресурсов. Ведь чем более подробным и наглядным будет мониторинг, тем более эффективным будет ускорение реформ и, соответственно, их результаты. Эти обстоятельства позволят максимально сузить пространство для манёвра для молдавских, украинских и грузинских властей и их жульничество при осуществлении программы реформ. Это же повысит интерес общественности трёх стран к проведению реформ.

Вместо заключения…

Чтобы вылечить паралич реформ, крайне важно понять внутреннюю политику Молдовы, Грузии и Украины, где политические игроки проявляют многочисленные признаки незаинтересованности или даже боязни долгосрочных и эффективных реформ.

По этой причине внимание нужно сосредоточить на совершенствовании уже применяемых „кнутов”, уделив меньше внимания выдаче дополнительных „пряников”.

Обновление, детализация и индивидуализация условий способны придать больший толчок реформам, чем, к примеру, официальное оформление более чёткой европейской перспективы для трёх этих стран.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.