«Административно-территориальное устройство Республики Молдова остается одним из самых фрагментированных в Европе. При населении менее 3 миллионов у нас 898 муниципалитетов, 32 района и автономная территориальная единица. Местная публичная администрация по-прежнему сталкивается с теми же проблемами: нехваткой финансовых ресурсов, нехваткой людских ресурсов, недостаточным потенциалом для реализации собственных компетенций и т.д. И ситуация ухудшается из года в год. Судя по всему, Правительство осознает проблемы, которые накопились в этой сфере, и начало более открыто общаться на эту тему, даже придумывая ряд вариантов возможной реформы местного публичного управления, что дает нам надежду на то, что все сдвинулось с места и в предсказуемый период времени у нас могут произойти определенные изменения. Вопрос, который остается в напряжении, как будет проводиться эта реформа, каковы будут точные шаги и каковы будут результаты и влияние, которых следует ожидать?...»
---
Стратегия реформирования государственного управления на 2023-2030 годы
Правительство разработало и опубликовало концепцию следующей Стратегии реформы государственного управления Республики Молдова на 2023-2030 годы, которая относительно похожа на предыдущие стратегии охватывает наиболее важные столпы государственного управления, такие как управление государственной службой, государственные учреждения, государственная политика и стратегическое планирование, государственные услуги и местное публичное управление. Следует отметить, что существенная часть аналитического компонента Стратегии отводится области местного публичного управления, при этом подробно излагается необходимость вмешательства в этот сектор.
В то же время следует подчеркнуть стратегическую цель компонента, направленного на местное публичное управление, который предлагает постепенно устранять чрезмерную фрагментацию, и будут созданы прочные предпосылки для возможности того, что на основе эффективной политики местного экономического развития и роста и укрепления финансовой автономии способность местных органов власти предоставлять основные государственные услуги, а также доступ населения к ним значительно возрастут, особенно в сельской местности.
Приверженность правительства реформе местного публичного управления
Хотя правительство все еще находится в процессе разработки Стратегии реформирования государственного управления Республики Молдова на 2023-2030 годы, которая в соответствии с Планом действий по реализации мер, предложенных Европейской комиссией в ее Заключении по заявке Молдовы на вступление в Европейский Союз, должна быть утверждена к концу этого года, по вопросу реформы местного публичного управления оно уже предприняло несколько шагов.
Прежде всего, будет отмечен вебинар «Административно-территориальная реформа в Республике Молдова: национальные предложения и мировой опыт» от 1 ноября 2022 года, на котором Правительство представило два варианта возможной реформы местного публичного управления, оба представлены ниже.
По оценкам правительства, любой из двух вариантов будет способствовать повышению потенциала местных органов государственной власти уровня I для эффективного предоставления местных государственных услуг и выполнения юридических компетенций, а также для обеспечения устойчивости в экономическом и финансовом отношении. Количество районов устанавливается в зависимости от административно-территориальной организации I уровня, причем вариант рассматривается с 5 районами/областями, в соответствии с текущим округом регионов регионального развития или 10 районами/областями, в соответствии с округом территориальных управлений Государственной канцелярии.
В то же время обязательство правительства в полной мере участвовать в возможной реформе местного публичного управления было также сообщено в ходе мероприятия «Реформа государственного управления: вызовы и перспективы» 28-29 ноября, где неоднократно были представлены рассматриваемые варианты.
В то же время, хотя окончательная концепция реформы местного публичного управления еще не утверждена и не опубликована, наиболее важной мерой, которая была предпринята Правительством и которая демонстрирует намерение начать эту комплексную реформу, является включение в проект закона о государственном бюджете на 2023 год, одобренный Правительством 7 декабря этого года, суммы в размере 250 миллионов леев для Фонда добровольного объединения населенных пунктов. Согласно законопроекту, распределение этих ассигнований будет осуществляться в порядке, установленном Правительством.
Варианты реформы
Из представленных Правительством пока рассматриваются два варианта реформ, оба из которых основаны на последнем комплексном исследовании сценариев административно-территориальной реформы, разработанном в декабре 2018 года при поддержке Германского агентства по международному сотрудничеству (GIZ).
Вариант 1 – Компактный сценарий. Согласно этому варианту, реформированный местный орган государственной власти должен соответствовать минимальному набору критериев, в том числе: географический континуум, минимальное количество жителей 5000 человек, дорожное сообщение и максимальное расстояние от центра 25-30 км. В то же время предлагается ряд условий в отношении выбора административного центра, таких как фискальный потенциал или предоставляемые услуги. В то же время новый местный орган публичной власти будет иметь возможность обеспечивать заработную плату не менее 20 работникам за счет собственных ресурсов государственного органа. Предпочтение административным центрам отдается городам. В случае полной реализации данного варианта количество местных органов государственной власти I уровня составит 90-130.
Вариант 2 – Умеренный сценарий. Согласно этому варианту, как и в случае компактного сценария, реформированный местный орган государственной власти должен соответствовать условиям географического континуума или дорожного сообщения. При этом при таком раскладе минимальное количество жителей новой территориально-административной единицы составит 3000, максимальное расстояние от центра 20-25 км и возможность финансового обеспечения за счет собственных ресурсов минимального количества в 12 сотрудников. В случае полной реализации этого варианта число местных органов государственной власти I уровня составит 150-200 человек.
Вариант 3 – Муниципализация. Кроме того, в дополнение к двум вариантам, предложенным правительством, Коалиция за децентрализацию предложила альтернативный вариант. По ее словам, местные органы государственной власти I уровня остаются с теми же компетенциями, за исключением местных органов государственной власти, которые в настоящее время являются районными резиденциями. Они должны получить ответственность за выполнение всего комплекса компетенций и оказание услуг на территории города проживания, а также ответственность за все другие компетенции и услуги на территории других территориально-административных единиц, которые сегодня осуществляются районными советами и их структурами. В случае такого варианта нынешние структуры районов будут полностью поглощены мэриями городов-резидентов районов, которые приобретут статус муниципалитета. Мэр будущего муниципалитета будет избираться непосредственно голосованием всего населения муниципалитета (территории нынешнего района). Этот вариант также поддерживается Конгрессом местных органов власти Молдовы.
Механизм осуществления
Варианты, представленные правительством, предлагается реализовать на пути добровольного объединения, где решение об объединении или неучастии на основе установленных критериев будет оставлено на усмотрение местных органов публичной власти. В то же время Правительство разработает ряд стимулов для содействия добровольному объединению, среди которых: стимулы к заработной плате, специальные трансферты с общим назначением для объединенных органов власти, гранты на развитие инфраструктуры сроком не менее 4 лет, приоритет для ассигнований из программ внешней помощи и т.д.
В то же время, исходя из того факта, что процесс добровольного объединения подразумевает, что решение об объединении принимается самими местными органами публичной власти, через сценарии, предложенные Правительством, упоминается, что решение должно приниматься местными советами с 50%+1 от общего числа советников. Но как только решение принято и реализовано, процесс становится необратимым, так как они больше не имеют права возвращаться к прежней ситуации.
Кроме того, согласно представленному варианту, добровольное объединение, предложенное правительством в рамках двух основных сценариев, может дополнять сценарий муниципализации, предложенный Коалицией по децентрализации. В этом случае будет создан другой механизм местных финансов с учетом того, что у нас будут разные компетенции между мэриями муниципалитетов и мэриями других административно-территориальных единиц.
Дальнейшие шаги...
Учитывая тот факт, что Правительство запланировало в проекте закона о государственном бюджете на 2023 год сумму в размере 250 миллионов леев для Фонда добровольного объединения населенных пунктов, мы можем иметь определенную уверенность в том, что это определено в начале реформы местного публичного управления как можно скорее, на пути добровольного объединения.
Однако опубликованные и сообщенные до настоящего времени выпуски не дают четкой картины перспектив результатов реформы местного публичного управления в долгосрочной перспективе. Применение добровольного объединения, даже сопровождаемое широким спектром стимуляторов, не может дать нам гарантий того, что оно будет очень популярным среди мэров и ожидать результата, впечатленного теми, кто захочет объединиться. Поэтому со стадии принятия закона будет ограничен срок, на который открывается возможность добровольного объединения, после чего будет применяться нормативное объединение.
В то же время исключительное применение вышеуказанных критериев и условий в процессе добровольного объединения сопряжено с риском оказаться в ситуации, когда некоторые небольшие и ограниченные в ресурсах населенные пункты, которые не захотят участвовать в процессе добровольного объединения, остаются изолированными и без возможности объединения. В таких ситуациях нельзя будет говорить о более качественных услугах или ратушах с увеличенными ресурсами. Поэтому рекомендуется установить определенную карту, вокруг которой будет осуществляться добровольное объединение, с последующим применением нормативного объединения на основе той же карты.
Что касается районных властей, то, учитывая тот факт, что их роль и компетенция с годами уменьшились, не сильно сократив численность персонала и их численность, несомненно, что в их случае нормативное объединение должно применяться непосредственно, даже с первого этапа, с пересмотром полномочий, которые еще предстоит сохранить за ними.
Кроме того, хотя следует оценить решимость правительства участвовать в этой сложной и деликатной реформе, одна вещь, которая на данный момент опущена, - это отсутствие широких консультаций по модели, которая должна быть одобрена. Публичная презентация нескольких сценариев и сбор мнений по ним подходит для начального этапа, но модель, которая будет предназначена для утверждения, будет индивидуально предметом широких консультаций, прежде всего с местными органами публичной власти и Конгрессом местных органов власти Молдовы, а также с гражданским обществом, научными кругами, политическими партиями и т.д.
В дополнение к консультациям, основанным на уровне чувствительности этой реформы и возможности политической эксплуатации этого вопроса, важно попытаться установить консенсус с политическими субъектами, особенно с оппозиционными партиями. Однако подверженность риску того, что в процессе реализации она будет отменена или однажды реализована для возвращения к исходной ситуации, представляет гораздо больше опасностей и приведет к гораздо худшим результатам, чем сохранение статус-кво.
Наконец, следует оценить стремление правительства провести эту реформу, и с учетом того факта, что успех реформы такого масштаба зависит от каждого из нас, важно обеспечить тесное сотрудничество и открытость между центральными государственными органами, местными органами государственной власти, гражданским обществом, частным сектором, академической средой и, наконец, но не в последнюю очередь, партнерами по развитию.
---
Адриан Ермураки является со-исполнительным директором Института европейской политики и реформ (IPRE). Ранее он занимал должность заместителя генерального секретаря правительства Республики Молдова.
---
Данный комментарий подготовлен в рамках проекта „Мы и Европа – анализ молдавско-европейских отношений с помощью инновационных медийных и аналитических продуктов”, реализуемого Институтом европейской политики и реформ в партнёрстве с IPN, Radio Chișinău и ZUGO.md, при поддержке Фонда Конрада Аденауэра. Мнения, представленные в этом комментарии, принадлежат их авторам.
