IPN: Закон №122 от 2018 года, об осведомителях по неподкупности, наделил Народного адвоката полномочиями по их защите. Цель нашей сегодняшней беседы – узнать, в какой мере работает механизм осведомителя по неподкупности, в том числе в плане защиты конкретных лиц. Но поскольку обществу известно не так много об этой сфере, прошу Вас начать с самого начала: кто они, осведомители по неподкупности? И почему их нужно защищать?
Майя Бэнэреску: Закон гласит, что осведомитель по неподкупности – это, прежде всего, гражданин, оповещающий о проявлениях коррупции, о нарушениях в сфере окружающей среды, основных прав и свобод человека, национальной безопасности, а также об иных нарушениях, действиях или бездействии, которые представляют угрозу для общественных интересов или наносят им ущерб.
К сожалению, наблюдается путаница со статусом осведомителя по неподкупности. Зачастую любое публичное разоблачение путают с оповещением по неподкупности, не учитывая некоторые ключевые аспекты. Чтобы быть осведомителем по неподкупности, нужно не просто выступать с разоблачениями незаконных практик, но делать это в отношении государственного или частного учреждения/предприятия, в котором ты работаешь не менее 12 месяцев. Ещё одно условие состоит в том, что разоблачение должно содержать информацию/доказательства незаконной практики и фактического, неизбежного или потенциального ущерба общественным интересам. Кроме того, раскрывающее информацию лицо должно представиться, а в случае оповещения по неподкупности в письменной форме – и поставить свою подпись. Из сказанного понятно, что не каждый может считаться осведомителем по неподкупности.
IPN: Необходимость в предоставлении им защиты возникает в тот момент, когда, после сделанных разоблачений, для них возникают различные угрозы?
Майя Бэнэреску: Да, примерно так. Необходимость в защите осведомителей по неподкупности появляется в тот момент, когда их демарш порождает желание отомстить у тех, кого они уличили.
IPN: Таким образом, мы говорим, о механизме формирования статуса осведомителя по неподкупности, который содержит в себе и другие составляющие…
Майя Бэнэреску: Раскрытие незаконных практик может быть внутренним (информирование сотрудником работодателя). В таком случае органом, ответственным за изучение раскрытой информации, является работодатель. Во втором случае, когда раскрытие информации является внешним (то есть она доводится до сведения органа по рассмотрению) и публичным, им занимается Национальный центр по борьбе с коррупцией (НЦБК).
Далее раскрытая информации регистрируется в Журнале раскрытий незаконных практик и оповещений по неподкупности. Это наделяет сотрудника статусом осведомителя по неподкупности.
IPN: Кто является органом по рассмотрению?
Майя Бэнэреску: Органами, ответственными за рассмотрение раскрытых незаконных практик, являются работодатели – в случае внутреннего раскрытия незаконной практики, и Национальный центр по борьбе с коррупцией – в случае внешнего раскрытия незаконной практики. Соответственно, статус осведомителя по неподкупности может быть признан либо работодателем, либо НЦБК. Работодатель или орган по рассмотрению обеспечивают регистрацию информации о незаконных практиках в Журнале раскрытий незаконных практик и оповещений по неподкупности назначенным для этой цели лицом или подразделением.
Раскрытие незаконной практики может осуществляться в письменной форме, на бумажном носителе, за подписью работника, либо через электронную систему онлайн-раскрытия информации, либо по телефону, посредством антикоррупционной „горячей линии” работодателя или органов по рассмотрению.
Имеется ряд нюансов. В прошлом году, после того, как некоторые медработники сообщили прессе или в социальных сетях о проблемах с обеспечением защитной экипировкой, о нарушениях в работе отдельных медицинских учреждений, они подверглись давлению и запугиванию, им угрожали увольнениями или уголовными делами. Народный адвокат расценила эти сигналы как внешние раскрытия информации, в публичном обращении призвав власти и медучреждения прекратить эти преследования.
Офис Народного адвоката (ОНА) также создал платформу для общения с осведомителями о неподкупности. В рамках проекта „Борьба с коррупцией путём укрепления неподкупности в Республике Молдова”, реализуемого при поддержке ПРООН и Министерства иностранных дел Норвегии, было разработано и размещено на портале www.ombudsman.md новое приложение, с помощью которого осведомители по неподкупности могут подать онлайн-заявку на предоставление им защиты Офисом Народного адвоката, а также пройти курс онлайн-обучения. Учреждение разработало и распространило серию материалов, информирующих о полномочиях Омбудсмена в сфере защиты осведомителей по неподкупности.
В рамках вышеупомянутого проекта ПРООН была проведена информационная кампания в поддержку осведомителей по неподкупности среди врачей: был снят видеоролик и подготовлена серия информационных материалов на эту тему.
IPN: Надо так понимать, что выступление „правдоискателя” расценивается как внутреннее, если недостатки устраняются на уровне работодателя, если же последний, по каким-либо причинам, не реагирует... когда раскрытие информации становится заботой Народного адвоката?
Майя Бэнэреску: Народный адвокат не уполномочен изучать разоблачения, поэтому они не могут входить в круг его забот. За расследование разоблачений отвечают органы по рассмотрению. Народный адвокат вмешивается только для защиты работника – в случае, если тот оказывается мишенью мести вследствие внешних и публичных разоблачений им незаконных практик. В то же время напомню, что, согласно закону, защиту осведомителям по неподкупности обеспечивает и работодатель, в случае внутренних разоблачений незаконных практик –административными действиями, призванными защитить работника и воспрепятствовать мщению в его отношении.
Народный адвокат может принимать меры по собственной инициативе, при наличии у него у чётких данных о мести/запугивании, но крайне важно, чтобы ущемлённый в правах человек выразил в письменной форме своё желание того, чтобы Народный адвокат рассмотрел дело и оказал содействие в защите этого человека в соответствии с положениями Закона №52/2014 о Народном адвокате (Омбудсмене).
В нашей деятельности приходилось сталкиваться с ситуациями, когда мы узнавали из СМИ о серьёзных нарушениях прав человека, но фигуранты не желали вмешательства нашего учреждения. По-другому обстояло дело в ситуациях с давлением и запугиванием медицинских работников в прошлом году. Мы не спрашивали согласия людей, потому что речь шла не о единичном случае, а о явлении, набиравшем обороты в тот период.
IPN: Всё же, обращение самого человека является основным элементом, запускающим механизм Народного адвоката…
Майя Бэнэреску: Это именно так, но обращение должно соответствовать некоторым критериям допустимости. Есть и обратная сторона медали... У нас были случаи, когда люди раскрывали информацию о незаконных практиках только после того, как оказывались фигурантами дисциплинарных или уголовных производств, начатых в соответствии с законом. Утверждая, что они являются осведомителями по неподкупности, они запрашивали защиту, чтобы „облегчить” свою исходную проблему. Оценить добронамеренность действий предполагаемого осведомителя по неподкупности – дело непростое. Каковы критерии, как нам определить: насколько добрыми были намерения человека, раскрывшего информацию о незаконной практике, представляющей угрозу общественным интересам или наносящей ей ущерб?
Следует учитывать, что Офис Народного адвоката расследует дела в соответствии с процедурами, присущими отечественным правозащитным структурам, и не подменяет собой другие учреждения, в число полномочий которых входит и окончательное разрешение подобных проблем. Мы являемся внесудебным органом медиации.
IPN: Из предоставленной Вами статистики следует, что с 2018 года, когда защита осведомителей по неподкупности была возложена на Народного адвоката, ОНА зафиксировал лишь 11 запросов о защите. Надо понимать, что институт осведомителя по неподкупности малофункционален или даже вовсе не работает?
Майя Бэнэреску: У этой проблемы есть несколько аспектов. Невооружённым взглядом видны низкий уровень одобрения обществом института осведомителя по неподкупности, незнание механизма защиты авторов оповещений по неподкупности, низкий уровень внедрения рекомендаций Народного адвоката, частое отношение к таким делам как к классическим трудовым отношениям или трудовым спорам.
Основной из этих проблем, на мой взгляд, является незнание Закона №122 от 12.07.2018. Сюда же добавим и то, что в смежное законодательство не были внесены изменения, которые обеспечили бы эффективные механизмы применения закона №122.
В случае широкой известности механизмов защиты осведомителей по неподкупности учитывались бы и рекомендации Народного адвоката, а судьи рассматривали бы некоторые исковые заявления в свете закона №122, а не исключительно в свете Трудового кодекса.
Кроме того, я рекомендовала бы Национальному институту юстиции включить в программу повышения квалификации судей тему защиты осведомителей по неподкупности.
Что касается работоспособности механизма осведомителей по неподкупности в Республике Молдова, то я думаю, что он может быть эффективным, но только том в случае, если положения закона №122 будут известны, и их будут соблюдать. Механизм останется неработоспособным до тех пор, пока учреждения с полномочиями в данной сфере будут игнорировать его по различным причинам: из-за незнания, нежелания, сопротивления новому и т. д.
IPN: Обладает ли Народный адвокат достаточными ресурсами и рычагами для защиты осведомителей по неподкупности?
Майя Бэнэреску: К сожалению, после принятия Закона об осведомителях по неподкупности нашему учреждению не были выделены дополнительные финансовые ресурсы для этой цели, как не были расширены и наши штаты. Кроме того, сотрудники Офиса Народного адвоката должны проходить специальное обучение тому, как следует предоставлять защиту осведомителям по неподкупности.
Большая проблема заключается в том, что исполнение закона №122 зависит от нескольких учреждений, а не от одного только Офиса Народного адвоката. В то же время, хотя закон №52 предлагает Народному адвокату несколько способов реагирования в целях защиты прав, свобод и законных интересов лица, ущемлённого в правах, мы столкнулись с отказами некоторых органов власти от конструктивного диалога с Народным адвокатом, призванного запустить процедуру медиации и достичь мирного решения конфликта, чтобы избежать открытой мести в отношении осведомителя по неподкупности.
Также можно говорить о разных толкованиях закона №122 различными субъектами, которые участвуют или могут участвовать в его внедрении, либо в мониторинге его практического применения.
IPN: И как же поступает Народный адвокат в случаях мести лицам, публично разоблачившим незаконные практики, представляющие угрозу общественным интересам или наносящие им ущерб?
Майя Бэнэреску: Напомню, что местью, согласно закону №122, являются любые формы расправы, давления, ущемления или дискриминации на рабочем месте, связанные с оповещением по неподкупности или вытекающие из него. Формами мести являются: увольнение, отстранение, понижение в должности, отказ в продвижении по службе или в обучении, репрессивный перевод, лишение премий, льгот или других преимуществ, травля или иное репрессивное отношение, а также запугивание такими действиями.
В случае публичного раскрытия информации о незаконных практиках Народному адвокату очень важно удостовериться в том, что физическое лицо желает нашего вмешательства. Столь же важно, чтобы органы по рассмотрению, такие как Национальный центр по борьбе с коррупцией, приняли меры, если налицо состав правонарушения или преступления.
Что касается случаев мести за обнародованные разоблачения, то наиболее сложными из них являются те, в которых, по мнению заявителя, в качестве мести было возбуждено уголовное дело. Такие ситуации сложны, поскольку Народный адвокат не обладает полномочиями для вмешательства в уголовное производство. В то же время, возбуждение уголовного дела, согласно закону №122, не рассматривается как форма мести на рабочем месте. Но и нам самим не хотелось бы верить, что такое возможно: возбуждение уголовного дела за разоблачение незаконных практик.
IPN: Какие способы применяет Народный адвокат для обеспечения защиты осведомителя по неподкупности?
Майя Бэнэреску: По итогам рассмотрения заявлений, поступивших от бенефициаров, Народный адвокат представляет властям и/или ответственным лицам рекомендации и предложения по восстановлению прав лиц, в отношении которых было выявлено нарушение прав и свобод человека.
Кроме того, Народный адвокат вправе обратиться в судебную инстанцию с иском о защите интересов заявителя или высказать в рамках судебного разбирательства свои выводы в целях защиты законных прав, свобод и интересов лиц.
Омбудсмен вправе обратиться к компетентным органам с ходатайством о начале дисциплинарного или уголовного разбирательства в отношении ответственного лица, совершившего нарушения, которые нанесли ущерб правам и свободам человека.
Не в последнюю очередь, Народный адвокат вправе содействовать мирному разрешению конфликтов между государственными органами и физическими лицами. В то же время существует риск появления у осведомителей по неподкупности завышенных ожиданий на нас счёт, особенно если и работодатели, и судебные инстанции не спешат рассматривать дела в свете Закона об осведомителях по неподкупности, а скорее видят в них обычные трудовые споры, регулируемые Трудовым кодексом.
Исходя из уже сложившейся практики, наиболее эффективными методами вмешательства для защиты осведомителей по неподкупности являются примирение сторон (медиация), выдача рекомендаций и обращение в суд.
В целом, основным инструментом Народного адвоката является рекомендация. Нужно помнить, что Омбудсмен не может никого обязать.
IPN: Покойный Михаил Которобай говорил, что хищения госимущества и коррупция являются серьёзными препятствиями на пути соблюдения прав человека в Молдове. Сегодня люди, как никогда прежде, ждут решительных шагов по борьбе с коррупцией. Каким должен быть подход властей к механизму осведомителей по неподкупности в контексте действий, запланированных в этом направлении?
Майя Бэнэреску: Убеждена в том, что этот механизм необходимо укреплять, если новое парламентское большинство намеревается предпринять решительные действия для искоренения коррупции. Нужно поддержать активных, социально ответственных граждан, а в их лице – встречные действия, идущие снизу. Вот почему его можно и нужно укреплять и продвигать, в том числе путём усовершенствования правовой базы.
Не в последнюю очередь, необходимо укрепить механизм защиты осведомителей по неподкупности Народным адвокатом – путём увеличения числа сотрудников, которых следует обучить и натренировать в этой области, и, конечно же, за счёт выделения бюджетных ресурсов, необходимых для выполнения обязанностей и осуществления деятельности по защите осведомителей.
Также очень важно, чтобы ответственные учреждения тщательно изучали раскрытую информацию, чтобы не наблюдалось формального отношения к механизму осведомителей по неподкупности. Мне самой интересно: есть ли статистика количества оповещений по неподкупности, рассмотренных с момента вступления в силу закона №122? Сколькие из них подтвердились, в каком числе случаев виновные в хищениях и причинении ущерба государству и обществу были привлечены к ответственности?
Такая статистика должна быть у НЦБК, поскольку именно это учреждение изучает раскрытую информацию о незаконных практиках.