 |
|
| Дионис Ченуша | |
В апреле 2018 года исполнится 4 года с момента вступления в силу безвизового режима для граждан Молдовы, имеющих биометрические паспорта. Количество поездок молдавских граждан в страны Шенгенской зоны, а также в государства-члены ЕС, увеличилось в 2013–2015 гг. примерно на 30% (с приблизительно 83 тысяч за 2013 год до примерно 108 тысяч – в 2015 году). За первые три года безвизового режима около 1 миллиона молдавских граждан совершили около 3 миллионов поездок в страны ЕС и Шенгенской зоны, включая Румынию. В одном только 2015 году молдаване сэкономили около 3,7 миллиона евро, которые им пришлось бы заплатить за шенгенские визы, если бы по-прежнему действовал визовый режим (IPN, 18 апреля 2017 г.).
Облегчение безвизового передвижения в 2014 году, как и предшествовавшее ему присоединение Молдовы к Общему авиационному пространству в 2012 году, внесли значительный вклад в рост пассажиропотока и, тем самым, в активизацию контактов между людьми, укрепив человеческое измерение отношений между Молдовой и ЕС. В результате либерализации визового режима в выигрыше оказались многочисленные семьи молдавских эмигрантов, находящихся в Европе (более 300 тысяч человек или не менее 10% населения страны). Активный процесс социализации с европейской средой стал возможен для более широкой части молдавского гражданского общества и отечественных средств массовой информации. В числе выгодополучателей безвизового режима оказалось и бизнес-сообщество, что дополнительно способствовало рывку молдавского экспорта на европейский рынок (около 65% от общего объёма экспорта в 2016 году). Всё это придало динамизма официальным, неформальным и отраслевым контактам между ЕС и Молдовой и повлекло за собой ряд непреднамеренных положительных последствий для обеих сторон.
Однако сохранение и упрочение успехов безвизового режима зависит от того, как молдавские власти выполняют свои обязательства перед европейскими партнёрами. Борьба с коррупцией и организованной преступностью внутри страны является серьёзной, уже хронической проблемой, стоящей перед Молдовой. Помимо того, что слабость антикоррупционной политики снижает доверие к властям, она оказывает негативное воздействие на бизнес и порождает недовольство в обществе в целом. Последствия коррупции чрезвычайно глубоки и имеют долгосрочный эффект, они измеряются в росте „аппетита” населения к легальной и нелегальной миграции в ЕС, а также в преступных действиях, совершаемых группами молдавских граждан во время из пребывания в европейских странах.
Основные тенденции касательно того, как применяется безвизовый режим, выделены в первом докладе Европейской комиссии о механизме приостановки безвизового режима, обязательном с 2017 года. В подготовленном Комиссией докладе содержится краткое описание того, как 8 стран, пользующихся безвизовым режимом (Страны Западных Балкан и Восточного партнёрства), включая Молдову, выполняют условия, обязательные для избежания приостановки безвиза. Доклад фокусируется лишь на проблемных досье. Вот почему, хотя в Докладе (Европейская комиссия, декабрь 2017 года) и содержатся некоторые тревожные данные, его авторы приходят к выводу, что все отслеживаемые страны выполняют условия для сохранения безвизового режима. В то же время европейская сторона настаивает на необходимости активизации борьбы с коррупцией, организованной преступностью и нелегальной миграцией, в отсутствие которой нарушение критериев для безвизового режима является неизбежным и будет наказано приостановкой его действия.
Отрицательные тенденции, не представляющие большой или немедленной угрозы приостановки безвиза
Некоторые оппозиционные СМИ, а также основная партия непарламентской оппозиции, возглавляемая Майей Санду (ПДС), использовали выводы этого доклада для того, чтобы поднять тревогу в связи с риском утраты безвизового режима. Однако они умолчали (маловероятно, что это было сделано по незнанию) о том факте, что, согласно докладу ЕС, как Молдова, так и остальные 7 стран в целом соответствуют условиям безвизового режима. То, что Молдове ничто не угрожает, подтвердило и Министерство иностранных дел и европейской интеграции, представившее обновлённую ситуацию с проведением реформ, процент молдавских граждан, выявленных как незаконно пребывающих в странах ЕС, а также процент отказов во въезде на территорию Сообщества. Эти показатели колеблются, но всё ещё остаются в допустимых для Евросоюза пределах.
Хотя серьёзная или немедленная угроза приостановки безвиза отсутствует, в Докладе представлены зафиксированные в Молдове негативные тенденции. Так, беспокоит тот факт, что молдавские граждане не ощущают себя на Родине в безопасности и по-прежнему подают запросы о предоставлении им убежища в Европе, либо сознательно злоупотребляют условиями пребывания в ЕС. Это вызвано, в числе прочего, сниженным потенциалом госучреждений и нехваткой политической воли бороться с коррупцией и организованной преступностью внутри страны и предотвращать эмиграцию граждан в ЕС путём либерализации визового режима.
В отличие от Украины или Грузии, пользующихся безвизовым режимом лишь с 2017 года, у молдавских властей с момента отмены виз в апреле 2014 года имелось 3 года на то, чтобы продемонстрировать безупречный прогресс. Они же продемонстрировали обратную ситуацию на ряде критически важных направлений. Ограбление молдавской банковской системы в 2012–2014 годах отражает, с одной стороны, серьёзные последствия откровенного расслабления Кишинёва после фактической либерализации визового режима. С другой стороны, оно показывает, что в тот период резко ослабла бдительность Евросоюза в отношении антикоррупционных реформ. По этим причинам новый европейский механизм приостановки безвизового режима благотворен в плане выявления „эпицентров” преступности и коррупции в затрагиваемых им странах, а также для оказания дополнительного конструктивного влияния на руководство этих стран.
На что указывает первый мониторинг с момента предоставления безвизового режима?
Хотя доклад Комиссии был опубликован ещё в декабре 2017 года, СМИ и часть оппозиции стали широко использовать его лишь на второй неделе января 2018 года. Это случилось практически одновременно с назначением новых министров в Правительстве Филипа, после повторного временного приостановления полномочий президента Додона (IPN, 9 января 2018 г.). Освещённые в Докладе коррупция и отмывание денег по-прежнему остаются основными болевыми точками властей. В 2018 году ДПМ намеревается активизировать реформу правосудия и более эффективно бороться с коррупцией, в том числе потому, что ЕС включил их в список секторальных условий предоставления макрофинансовой помощи в размере 100 миллионов евро. Из-за его подмоченной репутации и сильно подорванной легитимности, до момента следующего обновления парламента и политической власти, к нынешнему руководству страны будут относиться с максимальным недоверием, особенно к его антикоррупционной риторике.
В докладе содержится ряд важных выводов, необходимых для понимания реалий стран региона и тех проблем, которые препятствуют полному выполнению условий, гарантирующих сохранение безвизового режима.
Во-первых, хотя доклад и подтверждает, что безвизовому режиму ничто не угрожает ни в одной из восьми оценённых стран, он также называет Молдову, Украину и Албанию странами с основными задолженностями в сфере осуществления ряда мер. Общим проблемным направлением для Молдовы и Украины является борьба с коррупцией.
Во-вторых, в докладе прямым текстом названы те инициативы, продвигаемые молдавскими властями, которые на деле могут способствовать коррупции и отмыванию денег („амнистия капиталов” в 2016 году, „декриминализация экономических преступлений” в 2017–2018 годах). Иными словами, Брюссель находится в курсе дел и оперирует темами, по поводу которых выражает беспокойство гражданское общество, то есть активная часть молдавской общественности.
В-третьих, в докладе содержатся 6 рекомендаций, направленных, прежде всего, на укрепление антикоррупционного законодательства и профильных учреждений. Эти меры должны быть реализованы молдавскими властями для обеспечения прочных и устойчивых реформ, необходимых для бесперебойной работы безвизового режима в будущем.
Наконец, доклад позволяет сравнить ситуацию в 5 странах Западных Балкан, обладающих чёткими перспективами членства в ЕС, с ситуацией в остальных странах, включая Молдову, чьи европейские перспективы ещё не подтверждены. Подтверждается тот факт, что регион Западных Балкан в основном поражён организованной преступностью, а Восточное партнёрство в большей мере парализовано коррупцией. Обе этих проблемы снижают способность государств гарантировать верховенство закона, что влияет на их устойчивость и негативно отражается на скорости проведения реформ.
Значение нового механизма приостановки безвиза
Введение нового механизма мониторинга и отчётности для стран, пользующихся либерализованным визовым режимом, стало реакцией на кризис нелегальных мигрантов и лиц, ищущих убежища, случившийся в 2015 году. Хотя волна нелегальной иммиграции в основном использовала в качестве региона для транзита в ЕС Западные Балканы, механизм приостановки безвиза, пересмотренный в 2016–2017 годах, распространяется и на страны Восточного партнёрства, также не пользующиеся шенгенским визовым режимом – на Молдову, Украину и Грузию.
Помимо расширения оснований для приостановки безвиза, европейская сторона упростила условия, необходимые для повторного введения мер контроля внутри Евросоюза. Приведение норм Шенгенской зоны в соответствие с новыми реалиями – это инициатива, которая направлена на решение основных проблем внутренней безопасности европейских государств, сталкивающихся с проблемой нелегальной миграции, с террористическими угрозами и иными связанными с ними уязвимостями.
Однако механизм приостановки безвиза призван не столько измерять достигнутый прогресс или карать страны, имеющие задолженности, сколько создать постоянную систему надзора, которая повысила бы устойчивость реформ, критически важных для правового государства. Речь идёт об укреплении антикоррупционных учреждений и устранении источников организованной преступности и иной незаконной деятельности финансового характера.
Для Молдовы, Украины и Грузии этот механизм является инструментом, прилагающимся к Повестке дня Ассоциации, которая ориентирована на реализацию Соглашения об ассоциации с ЕС и пересматривается каждые два года. Это дополнительная структура, нацеленная на борьбу с коррупцией. Даже если частично он повторяет повестку дня Ассоциации, механизм приостановки требует от стран, пользующихся безвизовым режимом, осуществлять конкретные действия, включённые в отчёты, публикуемые не реже одного раза в год. В них указываются более конкретные направления, первоочередное же внимание Молдове, Грузии и Украине следует уделить политике в области борьбы с коррупцией и противодействия организованной преступности.
Хотя нелегальная миграция или ходатайства о предоставлении убежища в ЕС, источником которых служат эти страны, продолжают иметь место, для Брюсселя их доля незначительна. Основные рекомендации молдавским, украинским и грузинским властям касаются активизации общения с гражданами на тему обязательств, вытекающих из безвизового режима, а также более успешного управления миграцией.
Когда на самом деле может быть приостановлено действие безвизового режима?
Темпы нелегальной миграции с участием молдавских граждан и наличие спроса на убежище в странах ЕС подтверждают, что Молдова далека от того, чтобы быть стабильным и привлекательным для своих граждан государством. Более того, молдаване уезжают в ЕС, пользуясь румынскими паспортами, либо легализуют своё пребывание там с их помощью. Но сохранение негативных явлений с участием молдавских граждан является недостаточным для того, чтобы Евросоюз прибег к механизму приостановки безвизового режима.
Чтобы приостановка безвиза стала возможной, должен быть выявлен ряд чрезвычайных обстоятельств. Так, рост уровня нелегальной миграции (включая процент незаконно пребывающих на территории ЕС и процент отказов во въезде) и числа ходатайств о предоставлении убежища должен превысить 50%. Невыполнение обязательства по реадмиссии или снижение уровня безопасности в странах ЕС, вызванное уровнем преступности, также являются серьёзными основаниями для того, чтобы потребовать вновь ввести визы. Более того, Европейская комиссия вправе активировать механизм приостановки в том случае, если страны, пользующиеся безвизовым режимом, игнорируют обязательства, закреплённые в ходе первоначального диалога, приведшего к либерализации визового режима.
Говоря гипотетически, запуск данного механизма предусмотрен при наличии любого из вышеупомянутых обстоятельств, на которое Комиссия реагирует проведением тщательной оценки его последствий. С одобрения большинства государств-членов ЕС Комиссия инициирует приостановку безвизового режима на 9-месячный срок, распространяющуюся на определённую категорию граждан, а не на всё население соответствующей страны, пользующееся этим режимом. Если за 9 месяцев страна не исправила сложившуюся ситуацию, то визы вводятся уже для всех обладателей биометрических паспортов, теперь – на полтора года. Если и в течение этого периода источники проблемы не были устранены, то страну вновь включают в список государств, к гражданам которых применяется режим шенгенских виз. Анализируя эти аспекты, мы легко можем заключить, что Молдове пока не угрожает приостановка безвизового режима.
Вместо заключения...
Несмотря на то, что проблема коррупции в стране гнетёт и тревожит не только иностранных партнёров, но и молдавское общество, она не является достаточным основанием для запуска механизма приостановки безвизового режима, который был усовершенствован ЕС в 2016–2017 годах.
Незаконное пребывание некоторых молдавских граждан в странах ЕС и количество ходатайств о предоставлении убежища также не достигли пределов, способных вызвать тревогу в Брюсселе и побудить его на вновь ввести визы для граждан Молдовы.
Важность нового механизма приостановки безвиза заключается в том, что ЕС также вводит ещё один механизм для контроля за реформами, связанными с обеспечением верховенством закона. Он является головной болью для молдавских властей и служит дополнительным рычагом для оппозиции и гражданского общества, позволяющим им оказывать давление на власти в чрезвычайно чувствительном электоральном контексте.
Либерализованный визовый режим для молдавских граждан в настоящее время не подвергается какой-либо серьёзной угрозе. Но вероятность его приостановки всегда будет повышенной до тех пор, пока качество управления остаётся сомнительным, верховенство закона является шатким, а коррупция сохраняется в различных формах и измерениях как практикуемый или терпимый способ повседневного выживания государственной системы и, соответственно, значительной части общества.
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.