 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
Существует предубеждение, что если страна придерживается политики расширения Европейского союза (ЕС), то ее внешняя политика становится единообразной и „европеизированной”, приобретая строго проевропейский характер. Таким образом, часть трансформации, через которую должны пройти новые и старые государства-кандидаты на вступление в ЕС (в настоящее время их 10), связана с принятием внешнеполитических ориентиров ЕС. Несмотря на то, что все 27 европейских стран имеют собственную внешнюю политику, институты ЕС в Брюсселе могут предлагать принципы внешних действий. Разработка внешней повестки дня ЕС зависит от единодушия, с одной стороны, и от геополитических обстоятельств, с другой. Однако, в большинстве случаев, внешняя повестка дня ЕС формируется на основе причинно-следственной связи с региональными и глобальными геополитическими событиями (война в Украине, кризис мигрантов, террористическая угроза и т.д.).
При этом, единогласие не всегда и не обязательно является результатом добровольных решений, а формируется в результате влияния сильного большинства на остальных. Влияние большинства должно быть за Германией и Францией, отчасти за Италией и Испанией, хотя и в меньшей степени. Хотя последние являются четырьмя основными экономиками ЕС, обладающими первенством, они должны объединить вокруг себя остальные государства-члены для достижения единства во внешней политике всего блока. А именно, на основе единодушия и сплоченности европейские институты могут вводить санкции против третьих стран, что делает санкции одним из самых выразительных и мощных инструментов внешней политики ЕС. С этой точки зрения ЕС ожидает, что страны-кандидаты (в том числе Сербия, Молдова и Грузия) возьмут на себя европейские санкции, тем самым согласовывая себя с европейской внешней повесткой. Это касается и санкций ЕС против России, которая за последние два года стала страной, подвергшейся наибольшему количеству международных санкций. В период с февраля 2022 года по июнь 2024 года ЕС инициировал 14 пакетов санкций, которые нельзя не учитывать в процессе вступления в ЕС государств-кандидатов. Однако в каждом конкретном случае это происходит по-разному, поскольку некоторые страны-кандидаты предпочитают проводить „многовекторную” внешнюю политику, отказываясь присоединяться к европейским санкциям, даже если они находятся в стадии переговоров о вступлении в ЕС.
Сербия и Молдова - противоположности во внешней политике
Соответствие общей внешней политике ЕС является необходимым условием процесса вступления в ЕС, о чем говорится в главе 31 (из общего числа 35 глав). Согласно этому, государства-кандидаты должны приблизить свою внешнюю политику к политике ЕС, и основной способ сделать это - взять на себя ограничительные меры (санкции) ЕС и придерживаться геополитического позиционирования ЕС (заявления дипломатического подразделения ЕС - Европейской службы внешнеполитической деятельности). Для Молдовы эта глава должна быть открыта после 2025 года, но без конкретной даты, когда планируется эффективное начало переговорного процесса с ЕС. В случае Сербии, даже спустя 10 лет после начала переговоров с ЕС в 2014 году, глава 31 до сих пор не закрыта и находится на рассмотрении Совета ЕС (представителей национальных правительств государств ЕС). Глава охватывает не только санкции, но и действия в отношении международных организаций (ООН, Международный уголовный суд и т. д.) и международных соглашений (нераспространение оружия, противодействие гибридным угрозам и т. д.).
Отношение к военной агрессии России против Украины и соблюдение европейских санкций в отношении России в настоящее время являются ключевыми для оценки ЕС прогресса Сербии и Молдовы в процессе вступления в ЕС. В августе 2023 года Брюссель подчеркнул, что сербские власти не приняли ни одной из санкций ЕС против России и не присоединились к ЕС в заявлениях, касающихся России и Украины. Белград также отказался принять санкции против Китая, Беларуси и Ирана, которые являются стратегическими партнерами России. Несмотря на усилия ЕС, Сербия разрешает гражданские авиарейсы в Россию и стала объектом подозрений в уклонении от санкций в отношении экспорта товаров двойного назначения в Россию. ЕС открыто поднял вопрос о „стратегическом направлении” Сербии в поддержании отношений как с Россией, так и с Китаем. Другими словами, Брюссель беспокоит тот факт, что Сербия проводит „многовекторную” внешнюю политику, даже если она остается привязанной к процессу вступления в Евросоюз. По мнению брюссельских еврократов, Сербия должна выбрать только один вектор - европейский, если она действительно хочет присоединиться к ЕС. Поскольку партия Александра Вучича (Сербская прогрессивная партия - СПП) получила большинство голосов после противоречивых досрочных выборов в декабре 2023 года, Сербия не показывает признаков отказа от своей автономной внешней политики, предусматривающей тесные связи с Москвой и Пекином, несмотря на возражения ЕС.
В то время как ЕС оценил прогресс Сербии в реализации главы 31 как „умеренный”, Молдова получила более позитивную оценку („между умеренным и хорошим”). По состоянию на август 2023 года молдавские власти продемонстрировали более высокий уровень (74 %) соответствия заявлениям Европейской службы внешнеполитической деятельности (дипломатическое подразделение ЕС), чем Сербия (51 %). Хотя Молдова не присоединилась к санкциям против России (и Беларуси), избежав ответных мер с российской стороны (статус „недружественного государства” - около 50 государств), ЕС не стал критиковать ее, как в случае с Сербией. ЕС подчеркнул, что Молдова обязуется не допускать нарушения санкций на своей территории, и взял на себя обязательство вводить некоторые санкции постепенно и выборочно: 4 пакета санкций должны были быть введены к ноябрю 2023 года. Снижение уровня двусторонних отношений с Россией до уровня, не наблюдавшегося со времен независимости этой страны (1991 год), и безусловная солидарность с Украиной означают, что ЕС не беспокоит ограниченное соответствие санкциям против России и оставляет без критики случаи нарушения санкций. ЕС видит в действиях Кишинева полную приверженность европейскому вектору, даже если он используется нынешним руководством страны для того, чтобы помочь Майе Санду добиться лучшего результата на президентских выборах 20 октября. Однако правительство (Партия действия и солидарности) приняло решение организовать референдум по вопросу европейской интеграции, что приведет к изменению конституционных положений с целью включения европейской интеграции. Хотя этот политический шаг ПДС сопряжен с рисками, в том числе для имиджа ЕС в Молдове, Брюссель не обеспокоен попыткой политизировать европейский вектор.
Похоже, в Брюсселе считают, что победа на референдуме голосов „за” в поддержку европейской интеграции в Молдове исключит возможность проведения „многовекторной” внешней политики, при которой отношения с Россией могли бы быть реанимированы последующими правительствами. Несмотря на все эти расчеты ЕС, они могут оказаться напрасными, поскольку упоминание европейской интеграции в конституции Грузии (наряду с НАТО) не помешало нынешнему правительству занять „многовекторную” позицию, аналогичную сербской.
Грузия - горизонтальная „многовекторная” внешняя политика
Отношения стран-кандидатов на вступление в ЕС с Россией будут иметь значение, по крайней мере, до 2029 года, когда истечет срок полномочий Европейской комиссии, находящейся в процессе формирования. Будущим главой дипломатии ЕС может стать нынешний премьер-министр Эстонии Кайя Каллас, которая стала излюбленной мишенью российской дезинформации. Г-жа Каллас известна своими жесткими и критическими высказываниями в адрес Москвы за ее империалистическую политику в отношении Украины и всего постсоветского пространства. Учитывая будущую конфигурацию Еврокомиссии, которая усилит свой геополитический голос, в том числе благодаря прагматичной дипломатии Каллас в отношении России, таким странам, как Грузия, будет сложно проводить „многовекторную” внешнюю политику.
Хотя Грузия является страной-кандидатом с ноября 2023 года, она рискует потерять этот статус после принятия закона о „прозрачности иностранного влияния”. В июне 2024 года Совет ЕС предупредил власти Тбилиси о геополитических последствиях принятого закона, который с осени позволит включить гражданское общество в категорию „агентов иностранного влияния”, если оно получает более 20 % своего финансирования из-за рубежа (независимо от происхождения). ЕС не делает прямых ссылок на Россию, но те, кто бурно протестовал в Грузии (молодежь, неправительственные организации, оппозиция, граждане в целом), восприняли принятие закона (схожего с принятым в России в 2012 году) как попытку „русификации”. Брюссель подчеркнул, что процесс вступления Грузии в ЕС может быть остановлен, если закон останется в силе. Однако возглавляемое „Грузинской мечтой” правительство в Тбилиси (олигархический режим, обусловленный влиянием Бидзины Иванишвили) продолжает повторять, что евроинтеграция страны не отменяется и что целью является достижение этой (неосуществимой) цели к 2030 году.
Де-факто, как и Сербия, грузинские власти проводят „многовекторную” политику, пытаясь совместить членство в ЕС со стратегическим партнерством с Китаем и нормализацией отношений с Россией. Признаки неисключительной проевропейской позиции иллюстрирует оценка ЕС готовности Грузии к 31-й главе. В августе 2023 года Брюссель определил, что грузинская сторона соответствует на 43% дипломатическим заявлениям ЕС, что ниже, чем в Сербии (51 %), и почти в два раза ниже, чем в Молдове (78 %). Кроме того, Грузия не присоединилась к санкциям ЕС против России, принятым после 2022 года (как и Сербия, и, частично, как Молдова), и неохотно присоединяется к санкциям в области прав человека (аналог „закона Магнитского” в ЕС).
Хотя грузинские власти открыты к принятию европейского законодательства в различных технических секторах (как это было сделано в рамках Соглашения об ассоциации 2014 года), преследуя прагматичные экономические интересы, они предпочитают широкий суверенитет во внешней политике. Поэтому, если они будут применять индивидуальные и политические санкции в отношении законодательства, направленного против гражданского общества (некоторые из которых получают финансирование от ЕС и государств-членов), грузинские власти, скорее всего, ответят активизацией диалога с Китаем, Россией и Ираном. Реализация проекта строительства порта Анаклия (критическая инфраструктура) китайскими компаниями является примером подхода, который грузинское правительство могло бы применить более широко, если бы почувствовало себя в изоляции. Переломным моментом, который установит новые политические условия в диалоге между Тбилиси и Брюсселем, станут парламентские выборы 26 октября 2024 года. Оппозиция предпринимает шаги по мобилизации проевропейских сил, а европейские институты ставят будущий диалог с Тбилиси в зависимость от проведения справедливых и свободных парламентских выборов.
От результатов выборов будет зависеть, станет ли Грузия ближе к Молдове (если президентство останется в руках нынешней власти после выборов в Молдове 20 октября) или укрепит свою „многовекторную” позицию, в сербском стиле, выстраивая выборочные отношения с ЕС в процессе вступления, имея при этом тесные связи с Китаем и, по меньшей мере, нормализовавшиеся отношения с Россией.
Вместо заключения…
Государства, участвующие в политике расширения ЕС (всего 10), должны проводить четкую проевропейскую политику, если они хотят продвинуться в процессе присоединения. В противном случае, любая форма „многовекторности” с участием России и Китая может стать препятствием в реализации условий для вступления (глава 31).
Очевидно, что будущая Европейская комиссия будет столь же жесткой по отношению к России, как и нынешняя, даже если российская военная агрессия против Украины прекратится по неизвестным пока причинам. Поэтому переговоры о вступлении в ЕС Сербии, Молдовы и Грузии в части общей внешней политики (включая согласование санкций против России) могут повлиять на прогресс вступления. И, наконец, если эти государства возьмут на себя проведение политики, связанной с Россией, как в случае с Грузией, то процесс вступления в ЕС может быть приостановлен или, по крайней мере, максимально замедлен.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.