Макрофинансовая помощь ЕС для Молдовы: объективное вознаграждение или политический стимул?, Op-Ed

„Выделение европейских денег является не только финансовой, но и глубоко политической процедурой, предполагающей полномасштабное принятие на себя Евросоюзом обязательств по оценке эффективности, а также по внятному информированию о достигнутых результатах. Очевидно, что продемократическую и антикоррупционную риторику можно поощрять путём увеличения помощи. Но любой финансовый жест в области макрофинансовой помощи, благодаря выдвижению (предварительных) условий, подразумевает скорее „объективное вознаграждение”, нежели (просто) „политический стимул”…”
---

Реформы, запущенные молдавской властью и связываемые практически исключительно с результатами работы кабинета премьер-министра Майи Санду, налагают глубокий отпечаток на восприятие Брюсселя. Одобрительный тон ЕС даёт результаты финансового характера. Поочерёдно, в июле и октябре, была возобновлена европейская бюджетная помощь – в размере 14,54 милиона евро и 14,35 милиона евро соответственно. Возобновлённое финансирование пока охватывает шесть различных направлений: свободу торговли, среднее профессиональное образование, либерализацию виз, правосудие, энергетическую систему и реформу государственных финансов. Одновременно ЕС разморозил и кредитную линию. Таким образом, макрофинансовая помощь стала доступной в октябре, когда был предоставлен первый транш в размере 30 милионов евро из общей суммы в 100 милионов евро (ЕС, 10 октября 2019 г.).

Между тем, к концу 2019 года вырисовывается ряд признаков политической нестабильности. Так, партнёры блока ACUM по коалиции – социалисты – ищут политический предлог для того, чтобы взять под свой контроль ещё 2 министерства из 9, помимо Министерства обороны. Поворотный момент для перекройки правительства предопределят местные выборы от 20 октября 2019 года, после них вероятность выдвижения социалистами более резких требований увеличится (Deschide.md, 28 сентября 2019 г.). В то же время давление на Майю Санду растёт, в том числе из-за Демпартии, рассматриваемой в качестве большой угрозы для долговечности реформ. В попытке повлиять на результаты местных выборов, отвлечь общественность от проблемы беглого олигарха Владимира Плахотнюка, а также действовать в качестве единственной оппозиционной силы, Демократическая партия (ДПМ) впервые протестировала вотум недоверия Правительству Санду (Parlament.md, 17 октября 2019 г.). Любой вотум недоверия, предложенный фракцией демократов (29 депутатов), будет немедленно нейтрализован в отсутствие большинства (Ст. 106 Конституции РМ), которое в настоящее время представляет тандем ACUM–ПСРМ.

Демократы выступают в роли активной оппозиции, обвиняя парламентское большинство в том, что оно их маргинализирует (10 пресс-релизов с критикой, начиная с июня 2019 года), но не оказывая эффективного влияния на власть. Эпицентр политической конкуренции находится внутри правящей коалиции. Непропорциональное распределение власти обусловливает напряжённость, которая может вылиться в досрочные парламентские выборы. Более чёткие очертания такой развязки зависят от решения Конституционного суда, недавно повторно политизированного (3DCFTs, 17 сентября 2019 г.), относительно условий проведения досрочных выборов. Как блок ACUM, так и социалисты ищут законные способы воплотить в жизнь пропорциональное голосование для любых будущих электоральных мероприятий, поскольку детонация правящей коалиции не только возможна, но и вероятна. Политические разногласия по поводу реформы юстиции и сомнительный характер отношений президента Игоря Додона с Россией являются основными мотивами возможного распада правящей коалиции.

Как ЕС оправдывает предоставление денег Молдове?

Есть несколько важных аспектов, выделяемых европейскими чиновниками для оправдания разблокирования финансовой поддержки, необходимой для укрепления бюджетных возможностей молдавских властей. Именно эти нюансы объясняют быструю скорость возобновления финансирования по сравнению с тем, как это было в случае с приостановкой финансирования в 2015 года, вызванной масштабными махинациями в банковской системе (IPN, 29 июля 2019 г.).

На первом этапе размораживания европейского финансирования еврокомиссар Йоханнес Хан высоко оценил реформаторские намерения в области юстиции и антикоррупционной политики, в том числе подготовку к возвращению к пропорциональной избирательной системе (ЕС, 23 июля 2019 г.). Тогда, в июле, Правительство Санду ещё только прощупывало внутриполитическую почву, и его только начинали узнавать за рубежом.

Второй позитивный финансовый эпизод в рамках возобновлённых отношений между Евросоюзом и Молдовой еврокомиссар Пьер Москович мотивировал „поддержкой в поведении ключевых реформ” в области правового государства и демократических стандартов. Иначе говоря, в начале октября представитель Европейской комиссии признал, что Молдова выполняет предварительные политические условия для получения первого транша макрофинансовой помощи. ЕС также подчеркнул, что „сейчас” Молдовой достигнуты и критерии соответствия, благодаря выполнению ею отраслевых условий (ЕС, 10 октября 2019 г.), не назвав конкретных выполненных условий.

В третьем случае, связанном с перечислением новой бюджетной помощи, тот же еврокомиссар Хан уже затронул темы усиления борьбы с коррупцией и изменений, внесённых в избирательное законодательство (EEAS, 18 октября 2019 г.). Более того, Хан подчеркнул, что власть в лице ACUM–ПСРМ обратила внимание на „многие” из опасений, высказанных ЕС в 2018 году (Выводы Совета ЕС, 26 февраля 2018 г.). Внимание Евросоюза сосредоточено на продвижении вперёд реформы юстиции и прокуратуры, с привлечением юридической экспертизы Совета Европы. Данные реформистские инициативы оказались в поле зрения Венецианской комиссии, которая выразила ряд опасений. Основные возражения касаются соразмерности механизма оценки судей, добросовестности судебной системы и сохранения самостоятельности судей, вне зависимости от цикличности политических изменений (Венецианская комиссия, 14 октября 2019 г.).

Финансовая открытость ЕС в отношении Молдовы направлена в основном на поддержку реформ, инициированных правительством (в юстиции, в прокуратуре), конечные результаты которых могут стать заметны позднее. Европейская оценка обусловлена, в первую очередь, высокой степенью целеустремлённости Правительства Майи Санду, а не оценкой общей результативности работы всех ветвей молдавской власти. Возвращение к пропорциональной системе обладает наибольшим весом среди аргументов ЕС в пользу финансовой поддержки Молдовы, в силу его окончательного и неоспоримого характера.

За кулисами макрофинансовой помощи Евросоюза

Предоставление первого транша макрофинансовой помощи является мощным свидетельством доверия ЕС к молдавским властям. Европейские институты поставили на первый план выполнение предварительных политических условий, затронув, среди прочего, и тему отраслевых условий. На самом же деле ни одно из 10 обязательных условий для получения первого транша (из 28 мер в общей сложности) не отражено пунктуально ни среди результатов работы парламента (законы, принятые с июля по октябрь 2019 года), ни в отчёте правительства о первых „100 днях” работы (Отчёт правительства, 24 сентября 2019 г.).

10 условий, необходимых для перечисления первого транша, были выполнены ещё при олигархическом режиме, в 2018 году, включая условия для получения II-го и III-го траншей (см. Таблицу ниже), но доверие к этому режиму подорвала отмена выборов в Кишинёве летом того же года. Активная позиция новой власти в сфере реформ оказала определяющее влияние на решение ЕС, наряду с выполнением предварительных политических условий. Таким образом, одинаковое влияние на выставленную Евросоюзом оценку оказали как технические шаги (осуществлённые ещё в 2018 году, при олигархе Владимире Плахотнюке), так и избыток политической воли и её добросовестность, символами которых выступает реформаторский характер Майи Санду, – воли в точности выполнить эти обязательства.

Таблица. Список 28 отраслевых условий Меморандума о взаимопонимании ЕС–Молдова от 23 ноября 2017 года

Источник: Lex.justice.md

До сих пор ни европейская сторона, ни молдавское правительство не продемонстрировали общественности, в каком именно секторе и каким образом новое руководство страны исправило отклонения прежних властей. Ясно то, что частичное обновление руководства государственных учреждений, упоминаемых в рамках отраслевых условий (Таможенной службы), начало расследований на ряде государственных предприятий (Почта, Железная дорога, инфраструктурные предприятия и т. д.), но в наибольшей степени – антикоррупционная риторика, способствовали разблокированию европейского финансирования.

В целях исключить элементы дезинформирования общественности и манипулирования ею, как ЕС, так и молдавское правительство должны обеспечить полную прозрачность в отношении выполнения отраслевых условий. Многие из 28 условий были досрочно, частично или полностью выполнены при олигархе Владимире Плахотнюке. Заслуга и вклад блока ACUM, наряду с социалистами, заключается в том, чтобы гарантировать элемент искренности, преданности делу и политической добросовестности, чтобы довести до конца, с необходимыми поправками, те реформы, которые были начаты в 2017–2018 годах. В то же время, в промежутке между траншами и до предоставления третьего транша необходима постоянная и основательная оценка реализации мер, входящих в число предварительных политических условий, в том числе того, как правительство претворяет в жизнь рекомендации Венецианской комиссии.

Вместо заключения…

Выделение европейских денег является не только финансовой, но и глубоко политической процедурой, предполагающей полномасштабное принятие на себя Евросоюзом обязательств по оценке эффективности, а также по внятному информированию о достигнутых результатах. Очевидно, что продемократическую и антикоррупционную риторику можно поощрять путём увеличения помощи. Но любой финансовый жест в области макрофинансовой помощи, благодаря выдвижению (предварительных) условий, подразумевает скорее „объективное вознаграждение”, нежели (просто) „политический стимул”…

Молдавская политическая реальность отнюдь не линейна, и поворот ситуации может случиться в любой момент, поставив под угрозу ход реформ. По этой причине внятное информирование о выполнении условий играет решающую роль в предотвращении новых эпизодов ухудшения имиджа ЕС, а вместе с ним – и проевропейской повестки дня страны. В конце концов, важно не то, когда и как были начаты реформы, а были ли они скорректированы, и несут ли они с собой преобразования, ощутимые для интересов молдавского общества и для европейской заинтересованности в региональной стабильности.

Дионис Ченуша