Почему критика в адрес ПДС за то, каким образом она запустила реформу правосудия, является преждевременной и, возможно, опасной, потому что эта критика может поставить под угрозу все обещанные перемены? Этот анализ обратит внимание на необходимость сосредоточиться на сути реформ, а не на их форме. А суть реформ требует обязательного понимания механизма проблемы, которую они призваны решить. С самого начала хочу подчеркнуть, что этот комментарий, скорее всего, не вписывается в общепринятые рамки, и я предвижу разного рода критику, но призываю читателей, прежде всего, проявить внимание к изложенным здесь аргументам. В целом, могу сказать, что ранее я достаточно часто и жёстко критиковал политику и действия как ПДС, так и президента Майи Санду. И существует возможность появления оснований для таких же моих действий и в будущем. Таким образом, меня нельзя обвинить в предвзятости.
---
Ошибки критики
Есть несколько аспектов проблемы, в которых упомянутая критика может являться ошибочной. Начнём с того, что ПДС, в силу своей победы на парламентских выборах, принёсшей ей подавляющее большинство в законодательном органе, обладает полным мандатом и огромной политической легитимностью. Большинство избирателей поручило этой партии сделать то, что она считает необходимым для выполнения своих предвыборных обещаний. И реформирование системы правосудия является одним из самых важных обещаний, но и, возможно, наиболее сложным. Таким образом, ПДС имеет возможность менять законы так, как она считает нужным, потому что в рамках этого процесса законы есть не что иное, как инструменты для проведения реформ.
ПДС напоминает скульптора, который обтачивает камень политики, чтобы придать ему желаемую форму. Таким образом, критики, представляющие отдельные структуры гражданского общества – потому что они обладают наибольшим весом – должны понимать, что они, фактически, оспаривают политическую легитимность, которой большинство населения наделило ПДС. Я наблюдал волны гнева в социальных сетях в адрес некоторых представителей гражданского общества после того, как последние раскритиковали меры, предпринятые ПДС. Значительная часть избирателей ПДС воспринимает эту критику как искусственную преграду и препятствие на пути быстрого реформирования правосудия и искоренения коррупции. И они не замедлят наказать и ту партию, за которую они проголосовали, если их ожидания будут обмануты.
Критика от тех, кого затрагивают эти реформы, например, со стороны Генпрокуратуры, вызывает иронию. Потому что они пытаются сохранить статус-кво, который им выгоден, и который избиратели желают изменить. Тот факт, что голоса некоторых представителей гражданского общества звучат в унисон с голосами желающих сохранить текущую ситуацию в системе правосудия, вероятно, должен насторожить этих представителей. В чём же они допустили ошибку, если их позиция совпала с позицией коррумпированных структур, против которых они борются?
У проблемы есть и правовой аспект. Я понимаю, что с технической точки зрения в процессе экстренного голосования 13 августа законодательство не было нарушено. Тем не менее, одно из возражений заключалось в отсутствии правдоподобных обоснований для такой „стремительности” процедуры. Правдоподобие, однако, является субъективной категорией. По мнению критиков из гражданского общества таких обоснований не было, но по мнению ПДС они имелись, иначе бы партия не пошла на такие меры, сопряжённые с издержками для репутации. Считаю, что ПДС не допустила ошибки, и её подход в этот конкретный момент и в текущем контексте был оправданным. Этот аспект связан со стратегией перемен, которой нет альтернатив, и с причинно-следственным механизмом запланированных реформ, который я разъясню ниже.
Соображения по поводу прозрачности принятия решений
Важно учитывать аспекты прозрачности принятия решений и процесса построения демократических институтов. Первый аспект играет важнейшую роль, его конкретное предназначение заключается в предотвращении злоупотреблений в рамках законодательного процесса. Но пока ещё слишком рано для намёков на то, что ПДС желает совершить эти злоупотребления. Критерием совершения злоупотребления должно быть выявление того, что отдельные члены ПДС или приближённые к партии лица получили финансовые выгоды от изменений в законодательстве. И в этом смысле роль гражданского общества как watchdog – бдительного наблюдателя – остаётся ключевой. Но нужно быть технически способными индивидуально подходить к каждому конкретному случаю, понимая его внутреннюю логику и последствия. В некоторых случаях полицейский автомобиль вправе нарушить закон, проехав на красный свет, но в остальных случаях он этого делать не может.
Сопутствующим элементом является и озабоченность экспертов возникновением неблагоприятных прецедентов. Но данный аргумент не актуален и не применим к обсуждаемой ситуации. Является ли аргумент прецедента состоятельным и оправданным в политике? Политические действия оцениваются по другим параметрам. Ни одно правительство не сумеет убедительно оправдать злоупотребления, ссылаясь на прецеденты при проведении политики в прошлом. И наоборот: разве закон, обеспечивающий прозрачность принятия решений, на практике предотвратил злоупотребления прежних властей?
Кроме того, консультации с гражданским обществом не сильно поменяли действия предыдущих властей, если говорить о сути реформ. Таким образом, в государстве, переживающем переходный период, таком, как Республика Молдова, важен характер правящего режима. Если этот режим авторитарен и коррумпирован, то он будет имитировать реформы и консультироваться с гражданским обществом для отвода глаз, чтобы в итоге поступать так, как ему хочется, выжимая ренту из экономики страны. Если это добронамеренный режим, то он в любом случае будет действовать добросовестно. Таким образом, консультации с гражданским обществом являлись формальностью при предыдущих властях, которые имитировали реформы и сотрудничество с гражданским обществом, чтобы обеспечить себе легитимность в глазах европейских партнёров. Итак, при желании совершить злоупотребления оправдание в виде наличия прецедента не является ключевым довеском к инструментам манипулирования, которые присущи коррумпированным правительствам.
Ещё один мотив для критики в адрес ПДС связан с её подходом к реформам в секторе юстиции, подразумевающим весьма „шоковые” меры при его реформировании. В пользу такого подхода говорит то, что стратегии, применявшиеся ранее и считающиеся эффективными и соответствующими всем стандартным требованиям, не раз претерпели неудачу. Они оказались неспособными исправить проблемы в молдавской системе правосудия. Если бы поборники этих стратегий были выходцами из бизнеса, где экономический процесс оценивается по его результатам, то многие из них обанкротились бы. Таким образом, главный вопрос, который должно задать себе гражданское общество, звучит так: по какой причине реформы, которые они поддерживали и проводили, не вполне достигли поставленных целей? Если довести этот аргумент до крайности, то члены реформаторской команды ПДС, помимо народного мандата, имеют и моральное право заявить, чтобы им дали возможность проверить разработанные ими стратегии, сочтя, что большинство поступивших к ним возражений основаны на прежних, обанкротившихся, стратегиях. Нужно чётко понимать, что команда ПДС привлекла к реформированию правосудия самых разных экспертов, в том числе из гражданского общества, и её нельзя обвинить в некомпетентности в этой сфере.
По этой причине я считаю, что представителям гражданского общества, критикующим подходы ПДС к реформированию правосудия, следует поразмыслить над ситуацией. Они должны избегать действий по принципу условных рефлексов, приобретённых в ходе их предыдущей практики и призванных предотвращать злоупотребления режимов, априори известных как коррумпированные. Вместо этого очень хорошая практика для неправительственной организации, предлагающей экспертные знания, заключается в том, чтобы сосредоточиться на глубоком понимании конкретного социально-политического явления, его причинно-следственных механизмов и постоянно меняющихся сторонних процессов, влияющих на данный механизм. Ошибка недавней критики в адрес ПДС заключается как раз в игнорировании причинно-следственного механизма проблемы коррумпированного правосудия, которую пытается решить ПДС. Пришло время обсудить эту тему более подробно.
Механизм проблемы и стратегия решения
Возражения по поводу того, каким образом ПДС проголосовала за законы 13 августа, заключались и в аргументе, согласно которому политика не должна влиять на правосудие. Абсолютно верный подход. Но эта задача является конечной целью. А ПДС пока только проводит реформы. Действующее законодательство, которое, согласно букве закона, защищает систему правосудия от вмешательства политиков, не обеспечило этой защиты на практике. Таким образом, некоторые из положений не работают и нуждаются в пересмотре. Но какие именно?
Давайте представим, что администрация парка вывесила предупреждение для посетителей о том, что нельзя ходить по траве, дабы она всегда была зелёной и свежей и радовала глаз. Но если газон зарос бурьяном, то он уже не будет ласкать взор, и кому-то придётся пройти по траве, чтобы вырвать сорняки с корнем. Подразумевается, что именно тогда, когда судебная система свободна от коррупции, объективна и беспристрастна, необходимо препятствовать вмешательству политики в её работу.
Но если судебная система, фигурально выражаясь, „заросла сорняками”, то необходимо, чтобы политики исправили ситуацию. А в Республике Молдова судебная система превратилась в корпорацию, основанную на интересах, связанную с клептократической системой, она манипулирует законом в интересах участника „торгов”, сделавшего наибольшее финансовое предложение. Мы были свидетелями и многих примеров, обнаруживших клановый или цеховой характер системы: когда один из её членов „вершил правосудие” для другого, опасаясь, что завтра он сам может оказаться на его месте, тем более, что имеются достаточные основания для наказания многих членов судейского цеха. Таков, по сути, причинно-следственный механизм проблемы.
Теперь, когда проблема определена, каким же может быть решение? Очевидно, что апеллировать в этой ситуации к невмешательству политики в систему правосудия – я на этом настаиваю – совершенно абсурдно. Это означало бы, что мы не изменим прогнившую из-за коррупции систему правосудия. Потому что только политическая сфера, имеющая возможность изменить законы и механизмы, которые привели к нынешнему состоянию, способна исправить ситуацию. Именно из этих соображений большинство населения избрало ПДС с подавляющим преимуществом, и любые препятствия на пути воплощения в жизнь этого волеизъявления антидемократичны (противоречат решению большинства). Они противоречат логике. И это делается не намеренно, а потому, что не вполне осознаётся механизм проблемы, которую пытается решить ПДС. Кто-то должен пройти по траве, чтобы вырвать с корнем сорняки, усеявшие поле судебной системы в Республике Молдова. Только потом, по окончании этой чистки, гражданское общество получит шанс решительно вмешаться и помочь ПДС принять новое законодательство, которое будет предотвращать политическое вмешательство в чистую, нейтральную и беспристрастную систему правосудия. В том числе за счёт создания эффективных механизмов, препятствующих возвращению системы в её нынешнее состояние.
Титаническая задача ПДС
Нет иного решения, кроме жёстких мер, которые инициировала ПДС. Я хотел бы, чтобы критики предложили более удачную, лучше разъяснённую альтернативу. Которая учитывала бы и те факторы, которые вмешиваются в функционирование текущего механизма правосудия. Одним из таких факторов является скорость реформирования. Коррупционеры из системы правосудия и клептократы, с которыми они связаны, рассчитывают на то, что им удастся манипулировать общественным мнением и законодательством, чтобы выиграть время, защитить себя, суметь найти решения, которые позволят им сохранить свои должности или защитить свои коррумпированные интересы и избежать наказания или свести его к минимуму. Ведь судебные процессы могут длиться годами, как показывает судебный процесс в отношении Илана Шора. Перед ПДС стоит титаническая задача: не только очистить судебную систему от коррумпированных элементов, но и оперативно применить должные наказания, чтобы преподать урок и отбить охоту к подобным действиям у будущих работников этой системы. Без последнего элемента перемены окажутся недолговечными. До тех пор, пока такие системные беззакония не будут караться, – не удастся пресечь повторение подобных случаев в будущем, и реформа не станет долговечной. Если кто-то настроен скептически, пусть обратит внимание на то, что совершившие преступления против протестующих в апреле 2009 года остались безнаказанными, и на то, и какой оказалась траектория развития молдавской полиции за последующий период.
По этой причине опасна критика со стороны некоторых организаций гражданского общества по существу мер, принятых ПДС в целях реформирования правосудия. Потому что эта критика может снизить скорость проведения реформы, которая и без этих препятствий обещает стать сложной и тяжёлой. И, в принципе признавая важность соблюдения прозрачности в процессе принятия решений и проведения публичных консультаций, нужно отметить, что в условиях системы правосудия скорость является критически важным элементом для обеспечения успеха стратегии реформ. Очевидно, что учитывая абсолютно необходимую в данном случае срочность, в то же время не следует ослаблять общественный мониторинг мер по проведению реформ. Потому что именно таким путём коррупционерам из системы посылается надёжный и недвусмысленный сигнал о том, что у них нет шансов избежать наказания. И честные законники получают дополнительную мотивацию для того, чтобы способствовать переменам в системе, в том числе изнутри. При этом не следует забывать, что если процесс очищения и перезагрузки системы правосудия затянется надолго, то это отразится на репутации ПДС. Отчасти это будет связано с тем, что население утратит уверенность в способности этой политической силы осуществить такие перемены и, в конечном итоге, выполнить своё важное предвыборное обязательство. На самом деле, на это же делают ставку и те, кто извлекает выгоды из „захваченности” системы правосудия. Более того, при нынешнем состоянии системы правосудия не удастся быстро и эффективно провести реформы и в других областях. Только представим себе сотни судебных процессов, которые инициируют уволенные ПДС коррумпированные чиновники, обжаловав эти решения у коррумпированных судей. С правосудием типа нынешнего невозможно продвинуться вперёд ни на одном из обещанных избирателям направлений перемен.
Подводя итог
Считаю ПДС достойной того, чтобы ей был предоставлен начальный кредит доверия, связанный с воплощением в жизнь основных предвыборных обещаний. В частности, на тех направлениях, где у партии имеется солидный опыт. И система правосудия является таким направлением. Шаги по изменению законодательства, направленные на создание инструментов для проведения реформ, должны рассматриваться как необходимые переходные процессы, а не как конечная цель реформ. И если учесть описанный ранее механизм проблемы, такой подход является наиболее реалистичным при реформировании правосудия. Понятно, что ПДС, выступая в качестве реформистской политической силы, должна быть последовательной и прилагать все возможные усилия для обеспечения необходимой прозрачности в процессе этой реформы, в том числе и в экстренных случаях.
Конечно же, гражданскому обществу непросто предоставить кредит доверия любой партии, учитывая его неудачный опыт с самозваными демократическими партиями, пришедшими к власти в 2009 году. Однако, используя опыт и технические знания, мы способны проводить грань между добросовестными и коррумпированными действиями. Я уже назвал один из критериев наличия злоупотреблений, основанный на выявлении финансовой выгоды от законодательных изменений. Выявление таких фактов станет сигналом тревоги или красной чертой, требующей мобилизации гражданского общества для противодействия подобным злоупотреблениям.
Не менее важно, чтобы сейчас, на первом этапе, гражданское общество переосмыслило свои подходы, к которым оно привыкло при предыдущих коррумпированных властях, которые априори не внушали доверия. Вместо этого неправительственные эксперты должны сосредоточиться на нюансах и технических аспектах, рассматривать процесс реформ как стратегический и глубоко понимать, какие действия направлены на поддержку этой стратегии, а какие действия следует оспаривать. Упущение, которое я часто наблюдал в длительности молдавского гражданского общества, состоит в том, что оно часто работает с шаблонными алгоритмами, которые применимы при демократических режимах, но не при режимах гибридного типа, как в молдавском случае, и которые описывают достигнутые цели, но не путь, пройденный для достижения этих целей.
Отчасти это упущение объясняется инерцией, отчасти – неопытностью. Лишь немногие эксперты обладают глубокими знаниями, которые в основном даёт образование, полученное на Западе, и практический опыт работы в госсекторе. Именно эта комбинация позволяет лучше понять, как эти знания могут быть оптимально адаптированы к ограничениям и реалиям Республики Молдова или к транзакционным издержкам, налагаемым процессом проведения государственной политики.
Основное предположение этого анализа заключается в том, что ПДС пока не дала поводов для недоверия к тому, как она реформирует правосудие. До тех пор, пока у нас нет оснований подозревать её в мотивах, обратных заявленным, или пока мы не докажем совершение ею очевидных ошибок, превентивная критика гораздо менее полезна, чем техническая оценка. Технический анализ позволит критически оценить пробелы, на которые было указано, и предложить конкретные альтернативы в области стратегии, которые в настоящее время отсутствуют.
Очень полезным было бы наличие нескольких различных оценок, детальных, учитывающих все нюансы и актуальных, подготовленных экспертами из гражданского общества и посвящённых эффективности реформ. В первую очередь они должны учитывать причинно-следственный механизм проблем. В нашем случае этой проблемой является правосудие, которое утратило своё качество общественного блага и вместо этого оказалось подчинено частным интересам, которые используют демократические стандарты для сохранения своего контроля над правосудием.
Думитру Мынзэрарь, ассоциированный эксперт IPRE и научный сотрудник Немецкого института международных отношений и безопасности
---
Данный комментарий подготовлен в рамках проекта „Мы и Европа – Анализ молдавско-европейских отношений посредством инновационных медийных и аналитических продуктов”, реализуемого Институтом европейских политик и реформ (IPRE) в партнёрстве с IPN, Radio Chișinău и ZUGO.md, при поддержке Фонда Конрада Аденауэра (KAS). Мнения, представленные в этом комментарии, принадлежат их автору и не обязательно представляют мнение KAS или IPRE.