Геополитическая усталость ЕС и „пакетное” (пред)вступление Украины. Анализ Диониса Ченуша

Op-Ed
	ЕС вынужден управлять украинским делом как можно эффективнее, чтобы не поставить под угрозу свою политику расширения в целом, не только в восточном измерении...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Геополитическая ситуация на европейском континенте находится в конце 2023 года на стадии критического перелома. Прогнозы динамики геостратегических взаимодействий зависят от того, насколько Европейский союз (ЕС) будет солидарен с Украиной, особенно в связи с обычной и гибридной военной агрессией России. Интенсивность взаимодействия ЕС в ближайшие месяцы будет определяться ответом на четыре ключевых вызова: (1) военная тактика России в отношении Украины зимой; (2) скорость стабилизации южного соседства ЕС; (3) устойчивость европейских стран к рискам политической радикализации; и (4) предвыборные прогнозы в США.

В соответствии с российской логикой войны на первый план стоит выход из зимы и ведение энергетической войны на истощение против инфраструктуры Украины. Уже есть признаки того, что российские авиаудары направлены на энергетический сектор Украины в большей степени, чем на портовые мощности Одесской области (Reuters, ноябрь 2023 года). Управление ближневосточным кризисом при эффективной защите палестинского гражданского населения в Газе и на Западном берегу реки Иордан во время военной интервенции Израиля привлекает внимание и ресурсы ЕС. Брюссель явно заинтересован в том, чтобы превратить этот кризис в возможность оформить палестинскую государственность (Politico, ноябрь 2023 года). В то же время бурные антииммиграционные вспышки в Дублине, антиправительственные протесты правых в Испании против амнистии лидеров каталонских сепаратистов или победа евроскептиков на выборах в Нидерландах выявляют некоторые структурные уязвимости ЕС. За несколько месяцев до выборов в Европейский парламент летом 2024 года Брюссель должен предложить решения по предотвращению усиления евроскептиков с акцентом на миграцию. Не в последнюю очередь на активную внешнеполитическую позицию ЕС повлияет предвыборный контекст в США, где баланс сил между демократами и республиканцами ставит под сомнение устойчивость нынешней гармонии в трансатлантических отношениях.

Непредсказуемость внешней среды означает, что тема проукраинской солидарности стоит на первом месте в повестке дня в Брюсселе и европейских столицах. Солидарность ЕС с Киевом измеряется как финансированием, так и европейской интеграцией. Пусть не в равной степени, но оба вопроса имеют значение. Эти аспекты могут положительно влиять друг на друга или, наоборот, заражать друг друга, если ЕС не будет решать их комплексно.

Геополитическая усталость ЕС и украинское дело

По состоянию на февраль 2022 года европейская солидарность в отношении Украины в плане защиты от российской агрессии была предсказуема во внешних стратегиях ЕС. Она основана на полной солидарности внутри 27 стран ЕС, за исключением Венгрии. Единая поддержка Украины в ЕС в целом отражает поддержку европейского населения. Хотя весной 2023 года появились незначительные признаки ослабления симпатий общественности к реакции Брюсселя на российскую агрессию, большинство европейцев поддерживают Украину. Так, поддержка европейским населением стратегий ЕС в отношении Украины колеблется между 60 и 85 процентами в зависимости от сферы вмешательства (Eurobarometer, июль 2023 года). Наибольшей поддержкой пользуется гуманитарная помощь ЕС украинским беженцам (88% в июле по сравнению с 91% в феврале 2023 года), а наименьшей - поставка военной техники (64% в июле по сравнению с 65% в феврале 2023 года). В любом случае, изменения позиции незначительны, и большая часть европейской общественности воспринимает помощь ЕС украинской стороне положительно.

Тем не менее, в отношении украинского вопроса возникает определенная геополитическая усталость, сочетающаяся с националистическо-протекционистской реакцией в чувствительных областях (в Польше, Словакии и Венгрии), таких как доступ к зерновым продуктам. В последнее время усилилось противодействие увеличению количества разрешений для украинских перевозчиков, работающих в ЕС, которое увеличилось со 165 000 к февралю 2022 года до примерно 1 миллиона сегодня. Также можно уловить пессимистичные сигналы относительно доступности финансовых ресурсов в ЕС и кристаллизации бюджетного дефицита в некоторых европейских столицах. На европейском уровне венгры выступают против создания нового механизма финансирования Украины до конца 2027 года в размере 50 млрд. евро. Жизнеспособным альтернативным решением могут стать прямые займы от национальных правительств стран ЕС, хотя это может вызвать определенное бюджетное давление. Помощь, обещанная некоторыми европейскими государствами для Украины в 2024 году - Германией и Нидерландами - включает военную помощь на общую сумму около 3,6 млрд евро. Однако существует неуверенность в способности некоторых национальных правительств выделять финансовые ресурсы на нужды Украины, которые ранее обеспечивались за счет европейских инструментов финансирования. Первым примером является дефицит бюджета Германии, который составляет 60 млрд. евро. Такой бюджетный поворот может привести к радикальному пересмотру расходов в 2024 году на „зеленый переход”, критически важное производство микросхем, а также социальные субсидии в энергетическом секторе (Politico, ноябрь 2023 года).

С целью ослабления или даже устранения препятствий, связанных с финансированием Украины, политические деятели ЕС готовят новую правовую базу, которая позволит использовать в ЕС прибыль от замороженных российских финансовых ресурсов на сумму около 200 млрд. евро (Bloomberg, ноябрь 2023 года). Новый механизм будет опираться на юридические последствия санкций против России. Завершение разработки законодательства, которое узаконит конфискацию российских денежных поступлений, заблокированных в ЕС, но и 12-й пакет санкций могут быть реализованы к концу 2023 года или даже в первые месяцы 2024 года. Не хватает творческого подхода ЕС к поиску альтернативных финансовых ресурсов в области европейской интеграции, где необходимо политическое единодушие для продвижения диалога с Украиной на этапе, предшествующем вступлению в ЕС.

Украина, Молдова и Грузия - восточное расширение ЕС „в пакете” или по отдельности?

В начале ноября Европейская комиссия оценила готовность Украины и Молдовы как достаточную для начала переговоров о вступлении, хотя и указала, что не все условия были полностью выполнены. В то же время комиссия определила ряд требований (всего 9), которых Грузия должна выполнить, чтобы получить статус кандидата. Хотя в настоящее время ЕС сосредоточился на восточном аспекте политики расширения, Брюссель осознает, что Западные Балканы должны оставаться в повестке дня. Именно поэтому, возможно, и по настоянию Австрии, которая активно продвигает переговоры о вступлении Балкан (FT, ноябрь 2023 года), ЕС решил дать положительный сигнал для возможного открытия переговоров о вступлении для Боснии и Герцеговины (UE, ноябрь 2023 года).

В принципе, ЕС необходимо сочетать старые приоритеты с новыми срочными задачами по расширению. По этой причине политика расширения неизбежно делится на два „измерения”, хотя и под крышей одного и того же пакета расширения. Однако, помимо разной скорости реализации реформ, на Балканах существуют структурные проблемы межгосударственного и межэтнического характера, которые отличаются от тех, что непосредственно вызваны российским фактором в Украине, Молдове и Грузии. Политика расширения ЕС в отношении этих двух регионов отделена от Турции, десятой страны-кандидата. Европейские акторы обязаны повысить симметричность своей политики в отношении Турции, отражая ее растущий геополитический вес (Euronews, ноябрь 2023 года).

Появление двух различных блоков в области расширения ЕС обусловлено двумя наборами местных реалий и предпосылок. С одной стороны, Украина, Молдова и Грузия входят в ассоциированную тройку, наиболее развитую и европеизированную группу стран Восточного партнерства. Несмотря на то, что они заключили соглашения об ассоциации с ЕС, по многим параметрам они пока отстают от стран Западных Балкан - Черногории, Сербии, Албании, Северной Македонии и Косово. Амбиции ЕС и его помощь Западным Балканам позволили направить ресурсы, выделенные до вступления в ЕС, на более полное соответствие европейским стандартам. С другой стороны, Украина, Молдова и Грузия испытывают проблемы с территориальной целостностью из-за сепаратизма и оккупации, поощряемых Россией (BneIntellinews, июль 2023 года). Это подкрепляет аргумент о том, что три страны Восточного партнерства близки даже с точки зрения структурных ограничений и рисков.

Различия в путях европейской интеграции этих регионов ставят вопрос о том, будет ли следующая волна расширения состоять из „пакетного” подхода в рамках одного региона. По крайней мере, до 2030 года ЕС будет склонен рассматривать эти регионы по отдельности. В прошлом расширение происходило как „пакетом” (Румыния и Болгария в январе 2007 года), так и по отдельности - Хорватия в июле 2013 года. Хотя обе модели по-прежнему применимы, окончательное решение будет за ЕС и странами-кандидатами на вступление в ЕС из Западных Балкан и из Восточного партнерства.

Многочисленные взаимозависимости между Украиной и Молдовой (безопасность, энергетика, транспорт и т. д.), а также поддержка Румынией молдавской стороны в процессе подготовки к вступлению в ЕС могут заставить Киев прагматично взглянуть на возможный „пакетный” подход в отношениях с Молдовой. Во-первых, украинская сторона видит, что нынешние политические власти Кишинева пользуются широкой европейской поддержкой. Поскольку Молдова может открыть двери в Брюсселе и в европейских столицах, то союз с Молдовой совместим с украинскими стратегическими интересами. Второй важный аспект, благоприятствующий сценарию молдавско-украинской комбинации в области вступления в ЕС, заключается в том, что молдавские власти использовали украинский вопрос для сохранения своей общественной легитимности в Молдове и создания благоприятного имиджа на международном уровне. Солидарность, проявляемая молдавской стороной в отношении Украины (беженцы, транспортные потоки и т. д.), стала инвестицией в авторитет молдавских властей в ЕС. В результате европейский курс Молдовы в значительной степени зависит от ее альянса и согласования с Киевом. Третий и последний фактор - чрезмерно оптимистичная вера в то, что Молдова сможет быстро провести реформы, чтобы соответствовать критериям вступления. Таким образом, руководство Украины может рассчитывать на то, что привязанность к стране, лидирующей по уровню европейской интеграции, может оказать косвенное положительное влияние на переговоры Украины с Брюсселем. Все эти аргументы делают молдавские власти более заинтересованными в том, чтобы идти „в пакете” с Украиной, чем самостоятельно. Киев также не подает сигналов о том, что хотел бы отделиться от Молдовы в процессе расширения, по прагматическим и стратегически логическим причинам.

Грузия не входит в тот же „пакет”, и у нее есть два варианта - отстаивать необходимость восстановления отношений и доверия на уровне ассоциированной тройки или разработать собственную стратегию подготовки к вступлению. Заинтересованность Армении в углублении европейской интеграции может побудить Грузию не стремиться к „пакетной” интеграции с Украиной и Молдовой, а развивать отдельное направление в процессе расширения ЕС по европейско-кавказскому измерению. Оппозиция Венгрии и другие раздражители, наблюдаемые в ходе текущих переговоров о начале переговоров о вступлении Украины в ЕС, могут стать сигналом для Грузии о рисках возможного „пакетного” участия с Украиной, которых, не известно рассматривают ли молдавские власти или нет.

Вместо выводов…

Существует как минимум два уровня солидарности, которые будут определять направление геополитического маятника ЕС в отношении его восточных соседей: военно-финансовая поддержка усилий по обороне и политико-стратегическая поддержка в области присоединения Украины к Европе. Эти аспекты отношений между ЕС и Украиной в значительной степени взаимозависимы, и их дисфункция может иметь последствия. Негативные или запоздалые решения в Брюсселе могут принять трансграничный характер и обернуться стратегическими издержками для всех, кроме России и ее открытых и интровертных союзников.

С одной стороны, любые серьезные блокировки финансовой и/или военной помощи Киеву могут быть использованы Россией для эскалации наступления и навязывания Украине „искусственного и опасного мира”. Геополитическая усталость ЕС и Запада в целом может стать движущим фактором такого мира. В то же время, с другой стороны, препятствование началу переговоров о вступлении в ЕС в украинском случае может привести к более широкому параличу. Учитывая, что предвступительный диалог Украины, похоже, „увязан” с переговорами, направленными на Молдову, которая может стать побочной жертвой. Этот негативный эффект не коснется Грузии, которая, хотя и находится в „геополитическом пакете” с двумя другими странами ассоциированного трио, отстает на несколько шагов и может решить остаться в стороне.

Итак, ЕС вынужден управлять украинским делом как можно эффективнее, чтобы не поставить под угрозу свою политику расширения в целом, не только в восточном измерении. С той же степенью озабоченности европейские игроки должны противостоять любым признакам геополитической усталости, предлагая четкое видение укрепления солидарности с Украиной и предотвращения принудительного мира, благоприятствующего России. Провал ЕС в обоих процессах создаст предпосылки для восстановления российского влияния в Восточном партнерстве и за его пределами.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.