 |
|
| Вячеслав Крачун | |
11 февраля состоялось первое с момента последних парламентских выборов заседание Рабочей группы (РГ) по обеспечению функциональности Гагаузской автономии. Помимо технических вопросов обновления регламента и разработки плана встреч, депутаты обсудили главную тему предыдущих нескольких лет деятельности группы - судьбу трёх законопроектов, разработанных РГ и более известных как «гагаузские инициативы». За последние годы эти проекты законов десятки раз становились информационными поводами, а ряд политиков обнаруживал в них риски для целостности Республики Молдова. Возобновление деятельности РГ служит подходящим поводом разобраться, о чём идёт речь и как на это смотрят Кишинев и Комрат.
«Особый уровень» и гарантии статуса
Три с половиной года назад «гагаузские законопроекты» были направлены на рассмотрение Парламента в качестве законодательных инициатив Народного собрания Гагаузии (НСГ), и в этом смысле они оправдывают название, которым их называют в СМИ. Однако, фактически, они являются продуктом совместной работы депутатов Парламента Молдовы и НСГ. В рамках РГ они утверждались после долгого согласования, в котором принимали участие представители всех фракций молдавского законодательного органа. А под каждым документом стоят подписи двух сопредседателей: со стороны Парламента - Елены Бакалу и со стороны НСГ - Георгия Лейчу. Более того, инициативы разрабатывались при экспертной поддержке, которую оказывали посредники - международная неправительственная организация Crisis Management Initiative.
Проекты законов, о которых идёт речь, предусматривают поправки и дополнения в Закон Республики Молдова «об административно-территориальном устройстве» (№354 от 17.08.2016), в Законы «О местном публичном управлении» и «Об административной децентрализации» (№319 от 15.07.2016), а также в Закон «Об особом правовом статусе Гагаузии» (№318 от 15.07.2016).
Суть первых двух инициатив сводится к тому, чтобы отразить в национальном законодательстве факт существования административно-территориальной единицы с особым правовым статусом. К примеру, в ст. 4 Закона «Об административно-территориальном устройстве» отмечается, что территория Республики Молдова в административном отношении подразделяется на районы, города и села. НСГ предложило дополнить этот перечень административно-территориальных единиц «и АТО Гагаузия».
В той же статье НСГ предлагает признать за Гагаузией «особый уровень управления», поскольку под существующие первый (сёла и города) и второй (районы, муниципии Кишинёв и Бельцы) уровни автономия не подпадает.
Ещё одно дополнение к данному закону состоит в том, чтобы решение вопросов территориального устройства Гагаузии, изменение категорий и вопросы переименования населённых пунктов автономии, а также определение границ районов относилось к компетенции НСГ. Такие полномочия за Народным собранием закреплены в Законе Республики Молдова «Об особом правовом статусе Гагаузии» и гагаузские депутаты настаивают, что это должно быть отражено во всем национальном законодательстве.
Из предложений зафиксировать в законодательстве отличный от районов административный статус Гагаузии и её особый уровень управления, вытекает и вторая законодательная инициатива НСГ, касающаяся органов публичного управления. Так, гагаузские депутаты предлагают дополнить соответствующий закон понятием «органы публичного управления особого уровня» и отнести к их числу Народное собрание Гагаузии, Главу Гагаузии и Исполнительный комитет Гагаузии. А в Законе «Об административной децентрализации», в статье, определяющей сферы деятельности местных органов публичной власти, представители автономии считают необходимым отдельно разъяснить, что Народное собрание, помимо полномочий, присущих районным советам (данные органы отсутствуют в регионе), осуществляет также полномочия, закреплённые в Законе «Об особом правовом статусе Гагаузии».
Отдельного внимания заслуживает третий законопроект, предусматривающий дополнение в Закон о Гагаузской автономии. Речь идёт о том, чтобы любые инициативы Парламента по изменению и/или дополнению данного закона утверждались только после получения положительного заключения от Народного Собрания. Другими словами, НСГ хочет добиться гарантий, что центральные власти в одностороннем порядке не смогут каким-либо образом изменить статус Гагаузии. При этом представители региона ссылаются на Венецианскую комиссию, которая в 2002 году высказала мнение о том, что такое требование усилит конституционные гарантии функционирования автономии. Не лишним в Комрате считают напомнить и о европейском опыте, в частности, о законах, регулирующих автономный статус итальянской провинции Южный Тироль и самоуправление Аландских островов в Финляндии.
Между правовыми аргументами и политическими оценками
При обсуждении в СМИ «гагаузские инициативы» зачастую подвергались вольной трактовке и обрастали новыми интерпретациями. Нередко они служили причиной громких политических деклараций. В частности, в декабре 2019 года депутат от ДПМ Сергей Сырбу заявил журналистам, что пакет законопроектов в том виде, в котором их представило НСГ, «нарушает Конституцию» и представляет «риски для волнений в обществе».
В одной из публикаций на IPN также приводилось мнение экс-министра обороны и экс-председателя ЛДПМ Виорела Чиботару, который в интервью одному из изданий предупредил о «высоком риске создания сепаратистской зоны на территории Молдовы» в случае, если Парламент примет инициативы, разработанные в рамках РГ.
Если отвлечься от политической риторики и обратиться к правовым обоснованиям позиции Парламента по инициативам НСГ, то они изложены в отзывах парламентских комиссий, в которых, согласно процедуре, рассматривались законопроекты. Так, в отзыве Юридической комиссии сказано, что в национальном законодательстве отсутствует понятие «особый уровень управления» и без чёткого определения этого термина существует риск злоупотребления в части интерпретации и применения этой нормы, что прямо затронет слаженность административно-территориальной организации Республики Молдова. «В случае введения «особого уровня управления» произойдёт дисбаланс уровней публичного управления», - отмечается в отзыве комиссии.
В итоге, большинство поправок, предложенных НСГ в законопроектах 354 и 319, комиссии отклонили, а некоторые предложили изменить. В частности, комиссия по публичному управлению предложила не присваивать Гагаузии «особый уровень управления» и ограничится указанием, что она имеет «особый правовой статус». В отредактированном виде Парламент в 2018 году проголосовал за эти два проекта в двух чтениях. Однако, президент Додон по просьбе НСГ не промульгировал их.
Больше всего вопросов у парламентариев вызвал законопроект №318. Комиссия по публичному управлению в своём отзыве отметила, что требование о согласии НСГ при изменении статуса Гагаузии ограничивает право Парламента как высшего законодательного органа. В качестве компромиссной формулировки комиссия предложила ограничится проведением «предварительных консультаций с Народным собранием». Данный законопроект был принят только в первом чтении.
На заседании Рабочей группы 11 февраля принял участие и представитель президента Игоря Додона Сергей Мишин, который сообщил депутатам о подготовленных президентской командой «обновлённых инициативах», которые вскоре будут направлены на рассмотрение в Парламент в качестве законодательной инициативы главы государства. В чём их отличие от первоначальной редакции НСГ и позицию какой из сторон они отражают, в скором времени станет известно.
В конце года, примерно в одно время пройдут выборы Президента Республики Молдова и выборы в Народное собрание Гагаузии. Это означает, что тема «гагаузских инициатив» в обозримом будущем будет мотивировать стороны выступать в присущей каждому ипостаси - кому в роли защитника унитарности и целостности родины, кому - в роли адвоката Гагаузии, а кому - в роли патриотов, защищающих интересы избирателей перед центральными властями. Как показывает опыт, этим можно заниматься сколь угодно долго.
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.