 |
|
| Дионис Ченуша | |
Корпус нормативных актов Евросоюза постепенно входит в национальное законодательство. Этот процесс является не только постепенным, но и непрерывным. Ставший более активным с 2010 года, импорт нормЕС углубился и усилился одновременно с началом в 2010 году диалога по вопросу о либерализации визового режима и с последующей реализацией Соглашения об ассоциации, начиная с сентября 2014 года. Начавшееся около 8 лет назад внедрение европейских норм будет продолжаться до тех пор, пока европейская интеграция останется национальным приоритетом, независимо от того, закреплена ли она в Конституции страны (IPN, 18 декабря 2017 г.).
С тех пор, как отношения с ЕС официально оформились в рамках нового Соглашении, граждане страны находятся в более выгодном положении, чем в начале 2000-х годов. Однако количество осязаемых выгод оказалось меньше числа европейских норм, в той или иной форме отражённых в национальном законодательстве. Это говорит о том, что уровень европеизации законодательства никоим образом не пропорционален тому позитивному воздействию, которое он оказывает на общество в настоящее время.
С одной стороны, власти пытаются компенсировать проблему своей низкой легитимности внутри страны, эксплуатируя тему отношений с ЕС. С другой стороны, результаты европейской интеграции остаются ограниченными. Частый отток кадров из госучреждений, политическая воля, как правило, далёкая от общественных интересов, а также периодическое „пересыхание” государственной казны, последнее из которых было вызвано банковским мошенничеством, порождают серию системных ограничений. В результате оказываются сорванными попытки извлечь как можно больше практических преимуществ из европейской интеграции для граждан, решивших остаться в стране или пока ещё недостаточно готовых к тому, чтобы эмигрировать.
„Двери”, в которые входит законодательство ЕС
Сближение национального законодательства с нормами Евросоюза вытекает из обязательств Республики Молдова, принятых в рамках Соглашения об ассоциации с ЕС. Согласно достигнутым в Брюсселе договорённостям, молдавские власти самостоятельно определяют порядок тех европейских норм, которые должны быть скомпилированы с существующими внутренними правовыми рамками.
Есть два основных условия, диктующих темпы внедрения правовых норм Евросоюза (европейского законодательства): (1) график, согласованный Кишинёвом в рамках Соглашения об ассоциации, и (2) регулярные законодательные изменения внутри ЕС.
Первое условие заключается в многочисленных обязательствах молдавской стороны соблюдать установленные Соглашением крайние сроки. Однако Молдова имеет полное право запрашивать новый график и вести переговоры по этому поводу всякий раз, когда она сочтёт это необходимым. Хотя Соглашение предусматривает политическую ассоциацию и экономическую интеграцию с ЕС, Брюссель проявляет гибкость относительно определения нового графика и объёма принимаемых обязательств. Включение директив ЕС в приложения к Соглашению об ассоциации, а не в текст самого документа, благоприятствует изменению графика. Политические амбиции молдавских властей в ходе начальных переговоров по Соглашению и неверная оценка институционального потенциала привели к утверждению нереалистичных сроков внедрения согласованных правовых норм европейского сообщества. Иррациональность политического класса, сложность взятых на себя обязательств, а также изъяны , имеющиеся у государственного сектора, могут привести как к серьёзным задержкам в сроках выполнения, так и к неправильному внедрению норм ЕС.
Второе условие касается собственных метаморфоз европейского законодательства, происходящих под влиянием развития ситуации внутри ЕС (финансовый кризис, события в отдельных отраслях). Наднациональные решения Европейской комиссии, всё более частое вмешательство Европарламента и переговоры между национальными правительствами также способствуют диверсификации европейских правовых норм. Исходя из этих изменений, Молдова вынуждена корректировать своё национальное законодательство, ранее уже согласованное с европейскими нормами. Благодаря этой динамичной адаптации имеется возможность обеспечивать обновлённую национальную законодательную базу, идентичную базе, обновлённой на европейском уровне.
Молдавское законодательство переходит на европейские параметры
Отражение европейских положений в законодательном процессе Молдовы стало строгой нормой. Помимо договорных обязательств, вытекающих из Соглашения об ассоциации и инициативы о закреплении в Конституции европейского вектора, властям под руководством Демократической партии удалось „натурализовать” принцип „европеизации” в ходе разработки молдавского законодательства. Так, новый Закон о нормативных актах (статья 3, п. 3), принятый в конце декабря 2017 года, предписывает, что нормативные акты (законы, постановления правительства и т. д.) должны соответствовать Конституции, международным договорам, „а также законодательству Европейского союза”. Тот же закон (статья 31) отмечает, что внедрение европейских норм происходит в соответствии с обязательствами, взятыми в рамках Соглашения об ассоциации и других подписанных с ЕС международных договоров.
Этот закон также вводит в законодательный оборот „логотип ЕС”. Использование логотипа позволит отличать законопроекты, направленные на гармонизацию с правовыми нормами ЕС, от остальных законопроектов. Кроме того, для этих конкретных типов законопроектов будет использоваться таблица согласования. Там, где это будет необходимо, при разработке закона может быть проведена и „экспертиза совместимости” с европейским законодательством.
Тем самым законодательная практика ЕС превращается в эталонный источник вдохновения при определении концепции, структуры законопроекта и при обосновании аргументов о необходимости конкретных законопроектов.
Хотя благодаря новому закону европейские нормы начинают играть важную роль в законодательном процессе, он не подвергся бойкоту со стороны президента Игоря Додона, со стороны социалистов, ПКРМ или иных политических сил, заинтересованных в ограничении масштабов европейской интеграции.
Переход от „европеизации” законодательства к формированию повседневной реальности
Законодательная фаза европейской интеграции является важным начальным этапом. Однако изменения на местах требуют внедрения в конечном итоге „европеизированного” законодательства. Этот чрезвычайно деликатный аспект блокируется такими системными ограничениями, как ограниченные ресурсы, уязвимые институты и переменчивая политическая воля.
Инструменты, используемые для стимулирования реформ, связанных с европейской повесткой дня, включая внедрение европейского законодательства, содержат один общий недостаток. Ведь тот же Национальный план действий по реализации Соглашения об ассоциации, разработанный правительством, или Повестка дня ассоциации, составленная совместно с ЕС, в основном фокусируются на принятии законов и вытекающих из этого действиях. До сих пор не создано никаких инструментов для контроля за качеством применения этих законов.
По этой причине наибольший прогресс в последнее время был достигнут в банковском секторе, где Международный валютный фонд (МВФ) отслеживает то, как на самом деле внедряются новые законодательные меры. Выдвижение условий в обмен на европейскую макрофинансовую помощь в размере 100 миллионов евро также выводит на первый план принятие законов.
Однако согласованные с европейскими нормами законы принесут максимальную пользу гражданам тогда, когда они будут внедрены. Для этого необходим всеобъемлющий инструмент ЕС. Как и в случае Плана действий, используемого ЕС при либерализации визового режима для Молдовы, данный документ на первом этапе должен включить в себя мониторинг принятого законодательства, а на втором – качество и устойчивость его внедрения.
Таким образом, ЕС может разработать планы действий для важнейших секторов Соглашения об ассоциации, с умножающим эффектом – для судебной системы, для инфраструктуры, конкуренции, продовольственной безопасности и т. д. В отсутствие таких Планов действий для Соглашения об ассоциации – ПДСА и двухэтапного мониторинга со стороны ЕС, европейская интеграция сведётся к „европеизации” правовой базы, а реализация Соглашения будет отодвинута на второй план.
Заседание Совета ассоциации ЕС–Молдова, запланированное на апрель 2018 года, представляет собой возможность обсудить такой инструмент, который мог бы гарантировать осязаемые результаты для граждан и страны в целом.
Вместо заключения...
В 2018 году исполняется два года с момента вступления в силу Соглашения и четыре года – с начала его временного применения. Эти события, однако, привели к ограниченным успехам и, скорее, лишь для узких категорий граждан.
Находясь в уязвимом положении, в том числе по причине предвыборного года и оценки, проводимой с целью выделения Кишинёву макрофинансовой помощи, власти могут согласиться на новый инструмент, с помощью которого ЕС мог бы оценивать не только степень внедрения собственных правовых норм, но и качество внедрения законодательства.
Имеющиеся у Молдовы изъяны не могут быть устранены лишь за счёт „европеизации” национальной законодательной базы. Необходимо также, чтобы общественность получила выгоды на этапе внедрения этой базы.
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.