Евразийский союз и санитарный кризис: изъяны интеграции и геополитические амбиции, Op-Ed

Op-Ed
	В условиях драмы, вызванной Covid-19, евразийская платформа используется для продвижения пророссийского дискурса на международной арене, в том числе идеи о срочной необходимости отмены экономических и финансовых санкций в отношении России...
Дионис Ченуша, Старший обозреватель

Пребывание в эпицентре эпидемии навязало Европейскому союзу экзистенциальные дилеммы, общей чертой которых является преобладание национальных интересов над интересами наднациональными. Исключительный уровень европейской интеграции породил взаимозависимости, которые благотворны в нормальных ситуациях, но в кризисные времена легко превращаются в угрозы. В рамках интеграционных проектов восточных соседей Евросоюза нет места для европейских дилемм. Когда Владимир Путин и другие духовные отцы Евразийского экономического союза (далее – Евразийский союз) позаимствовали механизмы функционирования ЕС, они упустили из виду тот факт, что интеграционные проекты в равной степени подразумевают как совместное использование преимуществ, так и принятие на себя коллективной ответственности и, соответственно, коллективных рисков. Санитарный кризис выделили тот факт, что взаимосвязи внутри Евразийского союза отличаются низкой интенсивностью, а евразийские структуры обладают минимальными полномочиями – это регулирование таможенного режима и координация отраслевых политик. В целом, евразийская интеграция достаточно (слабо-)развита, чтобы санитарный кризис парализовал её так же, как и европейский проект.

В политическом обращении, обнародованном главами евразийских государств в качестве реакции на санитарный кризис (14 апреля 2020 г.), правительства и национальные банки помещены выше Евразийской комиссии в списке структур, ответственных за выработку конкретных решений для борьбы с пандемией и за выделение необходимых финансовых средств. Такая расстановка приоритетов отнюдь не случайна. Сохраняются разрывы между политическими решениями, принимаемыми на национальном уровне, и практическим положением дел в рамках евразийской интеграции. Исходя из этих соображений, председатель Евразийской комиссии Михаил Мясникович предложил устранить несоответствия путём внедрения „стратегических направлений развития евразийской экономической интеграции до 2025 года”, концепция которых содержит свыше 300 рекомендаций, находящихся в процессе доработки. По мнению Мясниковича, „выполнение договорённостей” является корнем проблем, с которыми сталкивается Евразийский союз, и оказывает давление на торговые отношения и даже на „взаимное доверие”. Тем не менее, в условиях периода, острого для любого интеграционного проекта, Евразийский союз намерен углублять и расширять сферы экономической интеграции (цифровизация торговли и таможенных услуг, сотрудничество в космической сфере и т.д.). 6 марта этого года, в ходе дискуссий о совершенствовании евразийского проекта, премьер-министр Михаил Мишустин отметил, что Россия готова взять на себя „функции локомотива евразийской интеграции” (Eurasian Commission, 6 марта 2020 г.). Спустя два месяца российский премьер проходит лечение от Covid-19, а Россия превратилась в основной фронт распространения вируса в Евразийском союзе – 134 687 случаев на 3 мая текущего года и более 4 тысяч новых случаев, регистрируемых ежедневно с 17 марта.

По сути, управление пандемией внутри Евразийского союза зависит от антикризисных способностей политических режимов, которые, за исключением Армении и Кыргызстана, являются авторитарными. Сценарий „эффективного” китайского авторитаризма в Евразийском союзе маловероятен. Ни одно из тамошних государств не обладает одновременно эффективной вертикалью власти, огромными возможностями политической, институциональной, экономической, финансовой и кадровой мобилизации, а также возможностью жертвовать человеческими жизнями столь же безнаказанно, как в Китае. Более того, евразийские гиганты – Россия и Казахстан – выстроили свои экономические системы вокруг добычи нефти, которая в краткосрочной и среднесрочной перспективе находится в свободном падении. Из всех стран Евразийского союза только Армения и Беларусь получают двустороннюю финансовую помощь от ЕС (92 миллиона и 80 миллионов евро соответственно), а также иное финансирование, предоставляемое государствам Восточного партнёрства в период пандемии.

Неспособность Евразийской комиссии сформулировать финансовые меры из-за отсутствия евразийского бюджета существенно снижает перспективы продвижения евразийской интеграции в период санитарного кризиса и после его окончания. Вопреки этим структурным ограничениям, лидеры государств Евразийского союза не упускают возможность поддержать свои геополитические амбиции. Так, помимо координации действий по борьбе с пандемией, Евразийская комиссия намерена ускорить переговоры по либерализации торговли с третьими странами. В число этих целей не входит вступление в ЕврАзЭС Узбекистана, президент которого Шавкат Мирзиёев выступает за статус наблюдателя, „чтобы прояснить для себя, что нам подходит, что нет”. Сдержанность Узбекистана может усилиться, если Евразийский союз не сумеет продемонстрировать свою полезность в плане управления санитарным кризисом, помимо разработки рекомендаций.

Недостаточная реакция Евразийского союза на пандемию

Пандемия распространилась внутри Евразийского союза с меньшей скоростью, чем на территории ЕС. Первые случаи заражения были завезены из Китая, Ирана или Европы. До того, как вирус стал распространяться посредством местной передачи, евразийские государства имели достаточно времени, чтобы ввести ограничения на поездки для иностранных граждан. Республики Центральной Азии закрыли свои границы практически сразу (через 1–2 дня) после выявления первых случаев заражения, Россия и Армения действовали медленнее (примерно через 3 недели). Границы Беларуси до сих пор не закрыты, а белорусские граждане могут посещать только Россию, так как их западные соседи закрыли свои границы в середине марта, вместе с другими странами Европы (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Основные показатели распространения вируса Covid-19, 4 мая 2020 года

Источник: Johns Hopkins, данные скомпонованы автором

Если распространение вируса в России продолжится с нынешней скоростью (более 4 тысяч случаев в день), то некоторые евразийские государства до окончания пандемии ощутят на себе двойное негативное воздействие. Как указывает Всемирный банк, замедление российской экономики может снизить аппетит к импорту (у Беларуси, Армении) и значительно сократить объёмы денежных переводов, в том числе из-за обесценивания российского рубля (Армения, Кыргызстан).

Таблица 2. Экспорт в Россию, 2017–2019 годы, миллиардов долларов

Источник: UN Comtrade

Пакет мер по борьбе с Covid-19, согласованный Евразийским союзом (Belta, 10 апреля 2020 г.), подводит итоги прошлых решений, принятых с 16 марта по 8 апреля. Меры сочетают в себе очень чёткие таможенные и тарифные правила (отмена таможенных пошлин на определённые категории импорта, ограничение жизненно важных категорий экспорта), а также различные предложения с декларативным оттенком. Символическое значение этих мер превышает практические договорённости, достигнутые евразийскими структурами. Содержание этих мер очерчивает, как минимум, три предела евразийской надгосударственности и интеграции:

Во-первых, меры по борьбе с пандемией, направленные на предупреждение и минимизацию последствий санитарного кризиса, задействуют в основном национальные учреждения (таможенную службу, рыночных регуляторов, национальные банки и т.д.). Из 20 мер, входящих в „пакет мер по борьбе с Covid-19”, который был утверждён Евразийским межправительственным советом 10 апреля, только три меры явным образом формулируют задачи для евразийских структур.

Второй аспект затрагивает уровень финансового покрытия за счёт надгосударственных ресурсов. Финансовые инструменты, предназначенные для противодействия влиянию Covid-19, включают в себя, с одной стороны, Евразийский банк развития, а с другой – национальные банки пяти государств-участников ЕвразЭС (России, Беларуси, Казахстана, Киргизии, Армении). Действия, предписанные для этих финансовых учреждений, носят рекомендательный характер. Единственным реальным инструментом финансирования, указанным в „пакете мер по борьбе с Covid-19”, является Евразийский фонд стабилизации и развития (Антикризисный фонд), управляемый Евразийским банком развития. Он располагает 8,5 миллиарда долларов, из которых только 10% доступны в виде наличных средств, а остальная часть представляет собой платёжные облигации пяти государств-участников Евразийского союза и Таджикистана. Быстрое ухудшение ситуации в России предвещает то, что макрофинансовая стабилизация российской экономики потребует многих ресурсов, в том числе и содержащихся в Антикризисном фонде. В настоящее время почти 90% бюджета этого фонда покрывается за счёт вклада России (7,5 миллиарда долларов).

Третий элемент, объясняющий ограниченный характер евразийской надгосударственности, заключается в игнорировании механизмов евразийской солидарности, направленных на конкретную помощь малым и средним предприятиям или гражданам посредством специализированных программ, согласованных напрямую с Евразийской комиссией и предназначенных для национальных правительств (поддержка пострадавших отраслей, специальные фонды по поддержке безработных и т. д.). Хотя евразийские учреждения получили чёткий мандат на содействие устранению любых препятствий на пути межгосударственной торговли, их автономия полностью зависит от политических решений национальных политических центров. Россия выступает против сильной и независимой надгосударственной бюрократии европейского типа, которую министр иностранных дел России Сергей Лавров считает „достаточно настырной”, а порой и „навязчивой” (MID.ru, 25 апреля 2020 г.). В реальности европейские учреждения функционируют в условиях взаимозависимости, а также чётко очерченного и имеющего юридические последствия баланса сил между надгосударственными структурами и государствами-участниками ЕС. Отрицание этого принципа является главным препятствием на пути развития евразийского проекта.

Геополитические амбиции, выходящие за евразийские границы

С начала санитарного кризиса Евразийская комиссия была переориентирована на мониторинг и координацию отношений между национальными властями с целью повышения эффективности реализации мер по борьбе с Covid-19. Неоднократные замечания председателя Евразийской комиссии Михаила Мясниковича по поводу неполного выполнения евразийских обязательств намекают на искусственность евразийской надгосударственности и широкое присутствие межправительственного подхода. В подобных ситуациях, когда наблюдается невыполнение решений Комиссии, евразийские чиновники никогда не ссылаются на Учредительный договор или Суд Евразийского союза. Иначе говоря, правила игры диктуются не прямыми последствиями „евразийского законодательства” и не жёстким смыслом легитимности надгосударственных структур, а скорее поиском политических компромиссов.

Поставленная цель – взаимодополняемость углубления к 2025 году экономической интеграции в рамках Евразийского союза и стратегии экономического развития Содружества независимых государств (СНГ) до 2030 года – отражает те концентрические круги, в пределах которых Россия доминирует на постсоветском пространстве. Поэтому в обоих случаях геополитические соображения преобладают над экономическими интересами. В то время как евразийская интеграция стремится к расширению и усилению существующих взаимозависимостей между государствами-участниками ЕвразЭС, СНГ превратилось в зал ожидания возможных волн расширения Евразийского союза. Движущей силой российского геополитического влияния в регионе является евразийская интеграция, остальные постсоветские организации представляют собой существующие географические границы Евразийства.

До начала санитарного кризиса Евразийский союз продвигали в качестве посредника при общении между Россией и ЕС, особенно после охлаждения двусторонних отношений, вызванных российской агрессией на Донбассе. До этого инициатива о создании зоны свободной торговли между ЕС и Евразийским союзом – „от Лиссабона до Владивостока” –  была призвана лишить мотивации соглашения об ассоциации с ЕС, подписанные Молдовой, Грузией и Украиной. Оценки Яниса Клюге и Майкла Рихтера показывают, что соглашение о свободной торговле между ЕС и Евразийским союзом сопряжено с множеством экономических рисков для ЕвразЭС, а также с политической нестабильностью для России.

После начала пандемии, как и другие структуры, участницей которых является Россия (БРИКС), евразийская платформа используется для продвижения призыва к „прекращению односторонних финансовых и экономических санкций” (Eurasian Union, 14 апреля 2020 г.). Министр иностранных дел России Сергей Лавров подчёркивает идею о том, что сегодня европейская интеграция проходит проверку, поскольку национальные государства всё больше стремятся „рассчитывать на собственные силы”. Гипотетически сочетание двух факторов способно помочь России пробить бреши в европейских санкциях – это углубление санитарного кризиса в России и, соответственно, солидаризация с нею Италии, где пророссийские симпатии усилились, а количество евроскептиков выросло с 47% в 2018 году до 67% – в апреле 2020 года (FinancialTimes, апрель 2020 г.). Идея „более гибких” европейских санкций в отношении России уже продвигается в качестве меры по разблокированию тупика в процессе реализации „Минских соглашений”  (CrisisGroup, апрель 2020 года). Подобно механизму выдвижения условий, используемому ЕС при предоставлении макрофинансовой помощи, санкции в отношении России могут быть постепенно отменены в зависимости от прогресса в выполнении российской стороной своих обязательств.

Вместо заключения…

Санитарный кризис проверяет проекты надгосударственной интеграции на предмет их внутренней политической сплочённости, солидаризации общих финансовых ресурсов и устойчивости надгосударственных норм. Но этот кризис служит проверкой как для продвинутой европейской, так и для пока слаборазвитой евразийской надгосударственности.

Когда национальный эгоизм преобладает над коллективной солидарностью, роль надгосударственных организаций в долгосрочной перспективе может стать расплывчатой. Поэтому инициированные Евросоюзом меры могут послужить источником вдохновения для Москвы. Всё же, по мнению Евразийского союза, некоторые действия ЕС неприменимы, а другие – нежелательны, поскольку Россия выступает против столь же сильной надгосударственной бюрократии, как в Евросоюзе.

Россия принимает решения о том, как далеко Евразийский союз должен продвинуться в направлении взаимозависимой надгосударственности, зависящей не только от национальных правительств. Но до тех пор, в условиях драмы, вызванной Covid-19, евразийская платформа используется для продвижения пророссийского дискурса на международной арене, в том числе идеи о срочной необходимости отмены экономических и финансовых санкций в отношении России.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.