 |
|
| Дионис Ченуша | |
Повышенная требовательность к качеству реформ, озабоченность по поводу политических недостатков и признание эндемического характера коррупции составляют основу отношения ЕС к Молдове. Отчет о реализации Соглашения об ассоциации в Молдове, опубликованный в апреле 2018 года, является последним официальным документом, подтверждающим отсутствие энтузиазма Евросоюза к темпам, глубине и масштабам реформ. Технический язык европейских институтов скрывает сигнал неудовлетворенности европейцев, спровоцированного, скорее всего нежеланием властей, чем их неспособностью выполнять договорные обязательства.
Даже самый динамичный сектор реформ - финансовый, использованный в качестве „визитной карточки” молдавскими властями, не вызывает особого энтузиазма в Брюсселе. Сдержанность Евросоюза обусловлена необоснованным затягиванием расследования банковского преступления. В то же время, областей, в которых зафиксированы более заметные успехи (например: сельское хозяйство, образование), мало и они имеют изолированное влияние на уровне секторов.
ЕС хочет больше всего прогресса в областях, которые влияют на функциональность государства - судебная система, антикоррупционная политика, центральная и местная публичная администрация. Застой этих секторов сильно сдерживает или уменьшает положительный эффект Соглашения об ассоциации и, соответственно, европейской интеграции на другие области. Таким образом, преимущества соглашения не могут быть умножены и расширены равномерно на различные социальные категории. В этих условиях, влияние европейской интеграции на улучшение условий жизни является узким и затрудненным. В результате, в то время как ЕС призывает молдавские власти укрепить страну, экономически активное население стремиться использовать сближение с ЕС для того, чтобы уехать из Молдовы, неблагополучной во многих отношениях.
Отчет ЕС о внедрении Соглашения об ассоциации свидетельствует, с одной стороны, о критическом отношении к качеству реформ. Таким образом, компонент реализации превращается в приоритетное требование Брюсселя. С другой стороны, отчет указывается на то, что прогресс достигается трудно или частично, даже с применением „строгости договорных обязательств”, существующих в настоящее время между ЕС и Молдовой. Естественно, европейским чиновникам нужны дополнительные рычаги, чтобы стимулировать реформы, а не просто выдвигать условия в обмен на предоставление финансовой помощи.
Обновление набора „кнута и пряника”, находящегося в распоряжении ЕС, должно включать: (1) укрепление гражданских движений в важнейших секторах (окружающая среда, права женщин, пациентов и др.), а не только неправительственных организаций; (2) медийное и гражданское подключение регионов со столичными субъектами, в том числе с Делегацией ЕС; и (3) активная популяризация прав граждан и обязанностей государства (качество государственных услуг, взаимодействие с полицией, суды и др.) во всех областях, охватываемых Соглашением об ассоциации. Ведь внешнее давление производит ограниченный эффект если нет серьезного внутреннего спроса в пользу ощутимых реформ.
Важнейшие элементы Отчета ЕС
Объемный отчет ЕС (18 страниц) выдает сдержанность к преобразованиям в Молдове. Самая большая озабоченность ЕС по-прежнему связана с политической областью и правовым государством из-за искаженной корректировки избирательного законодательства, низкой эффективности в борьбе с коррупцией и тупика реформы юстиции. Оценка „прогресс” практически отсутствует в отчете. Европейская сторона не дала положительные оценки (определённый прогресс, существенный прогресс и др.) даже для десяти реформ. Наоборот, ЕС отмечает в основном прозаичность реализованных реформ, либо их застой, что делает невозможным радикальное изменение ситуации на местах.
В отчете выделяются несколько важных аспектов, которые, если были бы изучены лучше, позволили бы преодолеть существующий простой в повестке дня реформ.
Во-первых, многочисленные системные реформы сталкиваются с неэффективностью антикоррупционных политик. Существование „вертикали коррупции”, подпитанной центральной политической коррупцией, играет деструктивную роль для целостности учреждений и искажает взаимодействие между гражданами и учреждениями. Эта проблема может рассматриваться, в том числе через новый механизм оценки стран, бенефициаров либерализации визового режима, среди которых находится и Молдова (IPN, 15 января 2018 года). Помимо повышения авторитета Антикоррупционной прокуратуры и полной передачи „мелкой коррупции” Национальному центру по борьбе с коррупцией, должны серьезно рассматриваться источники системной коррупции. Устранение бюрократии, генерирующую коррупцию, параллельно с повышением заработной платы государственным служащим, является тем минимумом, необходимым для того, чтобы „освободить от коррупции” государственный сектор.
Второй существенный аспект связан с избирательным законодательством. Если смешанное голосование является непоправимым, по крайней мере до выборов 2018 года, и которого даже „строгость договорных обязательств” не может искоренить, внимание должно быть обращено на другие недостатки. Деятельность местных политических фондов и потолок для пожертвований, качество финансовой отчетности и пожертвования молдаван из-за рубежа, доступ к СМИ - лишь некоторые проблемы, по которым можно получить положительные результаты до выборов. ЕС должен напоминать о рисках, связанных со смешанным голосованием, но должен добавить и другие пункты, которые могли бы иметь заметный результат. Механизм демократических институтов должен стать отдельной платформой для оценки прогресса, а Платформа гражданского общества, созданная в рамках Соглашения об ассоциации, должна играть центральную роль в контроле выполнения обязательств.
Не в последнюю очередь, из того же отчета следует, что Молдова не может избавиться от порока „сделанной на половину работы”. Это характерно в первую очередь в случаях, когда требуемый закон принят в соответствии с обязательствами перед ЕС, но ответственное учреждение не работает. Из-за этого изъяна, полное применение законодательства затруднено в области государственных закупок, борьбе с коррупцией, отмывания денег или возврата имущества, полученного незаконным путем. В этом контексте, Евросоюзу необходимо объединиться с другими внешними „партнерами” для усиления давления с целью продвижения реформ, которые могли бы внести вклад в расширение прав и возможностей учреждений, как это происходит в энергетическом (Энергетическое сообщество) или в финансовом секторе (Международный валютный фонд).
Ситуация в Молдове хуже, чем в Украине или Грузии?
Низкая скорость и незавершенность реформ это обычная констатация в отношении Молдовы, которая, однако, применима и по отношению к Украине и, в меньшей степени, по отношению к Грузии. Однако в последние годы более критическое восприятие было по отношению к молдавскому контексту из-за следующего сочетания факторов.
Для начала, Молдова прошла через огромный крах доверия со стороны ЕС из-за банковского мошенничества, раскрытого в 2014 году. Украина и Грузия избежали критических ситуаций в течение последних четырех лет, обеспечивая себе более позитивный имидж, по сравнению с Молдовой. Таким образом, влияние олигархических интересов в Грузии или Украине не беспокоят ЕС так сильно, как это происходит в случае с Молдовой (IPN, 26 февраля 2018 года). Несмотря на то, что реформы финансового сектора ценятся больше всего, авторитет молдавских властей остается на низком уровне, по крайней мере, до неизбежного изменения состава парламента.
Второй фактор, диктующий строгий подход по отношению к Молдове, обусловлен ослабленной на внутреннем плане властью. Пытаясь завоевать внешний авторитет, власти превысили количество обязательств, которых реально могли бы выполнить. Под давлением невыполненных домашних тем, и с параллельным мониторингом со стороны Брюсселя и местного гражданского общества, поле для маневров правящей партии резко сузилось. Избирательный контекст и тенденции правящей партии, желающей удержаться у власти после 2018 года, приглушают чувство пропорциональности в принятии решений. Наблюдается довольно сбалансированные отношения ЕС с Украиной и, в частности, с Грузией, где выборы планируются только в 2019 году.
Наконец, еще один фактор строгого отношения к реформам в Молдове относится к политической аффилированности участников политического процесса в Молдове к Брюсселю. Таким образом, главной политической панъевропейской силой, которая диктует правила в Европейском парламенте и в Европейской комиссии и которая занимается интересами Молдовы, является Европейская народная партия (ЕНП). Интерес этой партии к Молдове активизировался в 2016-2017 годах после того, как внепарламентская оппозиция Молдовы, Партия действия и солидарности и Платформа DA, начали вращаться вокруг ЕНП, заменив ЛДПМ, сломанной и покинутой после осуждения экс-премьера Влада Филата. Случай Грузии аналогичен, за исключением того, что грузинская оппозиция, связанная с ЕНП (Национальное объединенное движение), находится в процессе распада и далека от популярности. Одновременно, недостатки украинской власти воспринимаются спокойно и оберегаются от жесткой критики, в основном благодаря принадлежности партии Петра Порошенко к Европейской народной партии.
Вместо заключения...
Европейские институты больше не заинтересованы в констатации факта инициирования реформ, а в наличии результатов и прямой выгоды для граждан. В конечном итоге, качество реформ в Молдове прямо пропорционально качеству и авторитету властей, оба находящиеся в глубоком дефиците.
Внимание нужно направить на те негативные аспекты избирательного процесса, которых можно легче изменить и которые могут компенсировать вредность смешанного голосования, и которые ни в коем случае не должны быть упущены из виду.
До политического обновления Молдовы, ЕС должен найти новые пути, чтобы двигать вперед повестку дня реформ. Объединение с другими внешними „партнерами”, поддержка отраслевого гражданского движения или медийное и гражданское подключение регионов, могло бы повысить эффективность набора из „кнута и пряника”, используемого ЕС. Наконец, местные и внешние субъекты, выступающие за внедрение реформ, должны активно использовать уязвимости властей, чтобы максимально укоренить реформы и затруднить их обратимость.
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.