 |
|
| Дионис Ченуша, Старший обозреватель | |
До конца 2023 года учреждениям Европейского союза (ЕС) предстоит принять корректные решения, связанные с перспективами диалога с Украиной, Молдовой и Грузией перед вступлением. Результат этих решений неизвестен, и зависит от сделанной Европейской комиссией оценки достижений. Всё же представители Брюсселя открыто демонстрируют свои геополитические симпатии и, соответственно, благосклонное отношение к украинскому и молдавскому досье. В случае с Грузией наблюдается диаметрально противоположная ситуация, особенно на фоне ухудшения отношений между властью, гражданским обществом и СМИ. При критическом рассмотрении реформ в этих трех странах ЕС выявит различные достижения. Однако их по-прежнему недостаточно для утверждения начала переговоров (Украина и Молдова) или для предоставления статуса страны-кандидата (Грузия) в 2023 году. Неопределенность, связанная с результатами выборов 2024 года в Европарламент и, соответственно, с будущим составом Европейской комиссии, может содействовать идее начала переговоров с Украиной и Молдовой о вступлении. Так что Грузия будет окончательно отделена от „совместного” подхода, применяемого к тандему Украина-Молдова. Межличностные и политические отношения нынешнего руководства ЕС допускают значительную степень субъективизма в оценке достижений. Война России против Украины и цепные негативные последствия для Молдовы в значительной степени уменьшают взыскательность ЕС. Именно на эти геополитические обстоятельства рассчитывают политические руководства Киева и Кишинева в своих обращениях о начале переговоров до конца 2023 года. Как правило, ЕС ссылается на меритократический принцип, но применение этого принципа соответствия букве закона может отложить календарь начала переговоров о присоединении на 2024 год или даже на более поздний срок.
Требования ЕС по углублению диалога перед вступлением осуществляются со скоростью и качеством, которые различаются от страны к стране (BNE, февраль 2023). В случае Украины витают проблемы в связи с разными аспектами тех 7 требований ЕС. Это касается реформы Конституционного суда, борьбы с коррупцией и законодательства о национальных меньшинствах. Прогресс Молдовы неравномерен и в некоторых аспектах политизирован. Венецианская комиссия и оппозиция, выступающая за реформы, отметили проблемы, связанные с судебной реформой и расширением полномочий спецслужб, которые представляют угрозу для прав человека. Во всяком случае, ЕС не выразил публичной озабоченности по поводу каких-либо отклонений от выполнения предъявляемых к Молдове 9 требований. В Грузии власти докладывают, что достигли высокого прогресса в процессе выполнения 12 условий, а в невозможности преодоления „политической поляризации” предъявляют обвинения оппозиционным силам, гражданскому обществу и выступающим с критикой СМИ.
ЕС предстоит дать оценки продвижению прогресса весной-летом, а опубликовать отчёты по всем странам, включенным в „пакет расширения”, в октябре 2023 г. (всего 10 стран). Впоследствии выводы Комиссии могут быть использованы остальными учреждениями ЕС для рекомендации открытия переговоров о присоединении Украины и Молдовы и/или о предоставлении Грузии статуса кандидата.
Украина - между затянувшейся войной и незавершенными реформами
В контексте российской агрессии продвижение диалога с ЕС о предвступлении является стратегическим приоритетом для поддержания украинской общественно-политической сплоченности в состоянии жизненной активности. Как и в случае солидарности в защите от реваншистской России, Украина нуждается в поддержке в области европейской интеграции. Усталость европейского общества от украинской темы представляет законный страх. Поскольку война идет второй год, ее издержки включают мобилизацию пацифистских протестов на Западе и дипломатических инициатив в поддержку мира на Глобальном Юге, но которые служат интересам России. В этом контексте выполнение условий ЕС и вероятное начало переговоров о присоединении станут значительным политическим поощрением для сочетания реформ с военным контрнаступлением, запланированном на последующие месяцы.
В начале февраля украинское гражданское общество оценило достижения по выполнению условий ЕС на 5,8 из 10 баллов - украинское интернет-издание (Европейская правда, февраль 2023). Выявлены наиболее проблемные области реформы, связанные с реформой Конституционного суда, законодательства о борьбе с отмыванием денег и закона о деолигархизации. Хотя законодательство о национальных меньшинствах считается достигнутой целью, отсутствие конкретных действий по решению проблем, вызывающих обеспокоенность венгерской и румынской сторон, может снова возникнуть на более позднем этапе. Другие оценки показывают, что ни одно из 7 условий не выполнено в полном объеме. Среди наиболее существенных недостатков считаются: 1) предотвращение блокирования и политизации назначения конституционных судей; 2) завершение назначения членов Высшей квалификационной комиссии судей; 3) восстановление приостановленного в 2022 году порядка оценки деклараций о доходах; 4) принятие остальных трех законов из 6, связанных с борьбой с отмыванием денег и 5) пересмотр закона о деолигархизации в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии (EPC, март 2023).
Украинское правительство убеждено, что Украина завершит выполнение 7 условий к июню, а до тех пор реализует оставшиеся аспекты. Существует тесное сотрудничество с Венецианской комиссией и европейскими учреждениями в поиске решений, позволяющих выполнить условия. Примером может служить идея о том, чтобы голос представителей внешних партнеров в органе по отбору конституционных судей (Консультативная группа экспертов) преобладал над голосами украинских представителей (Euroactiv, март 2023).
Молдова - кризис вокруг судебной реформы и новые риски для прав человека
Одной из главных задач власти является открытие переговоров по присоединению к ЕС уже в 2023 году, с последующим вступлением в ЕС к 2030 году. Отсутствие реалистичного подхода со стороны власти Молдовы приводит к форсированию реформ, включительно с отступлениями от конституционных принципов (разделение ветвей власти в государстве и т.п.). Правительство намеревалось завершить выполнение условий ЕС к концу марта, но потерпело неудачу в достижении этой цели. Затем молдавские власти перенесли крайний срок на конец апреля, что также представляет чрезмерно оптимистичный политический календарь, и не привязан к существующим национальным технико-юридическим процедурам. Для преодоления юридических препятствий исполнительная власть и парламентское большинство во главе с Партией „Действие и солидарность” (ПДС) прибегает к введению чрезвычайного положения в сфере национальной безопасности. С февраля 2022 года власть уже семь раз продлевала чрезвычайное положение, а исключительные полномочия также были расширены вопреки законным ограничениям, в том числе в отношении судебной реформы.
Наибольшим препятствием на пути выполнения требований ЕС является ситуация в сфере юстиции, а именно, заполнение всех вакантных должностей в Высшем совете магистратуры (ВСМ). Без этого органа третья власть в государстве, судебная власть, не может осуществлять самоуправление и, соответственно, нефункциональна. Власть обвиняет судей в том, что они якобы препятствуют назначению нового ВСМ. В период 2019-2021 годов Общее собрание судей не сумело избрать новый ВСМ. Эксперты в этой области указывают, что причины такого затягивания связаны с политическим давлением или ограничениями из-за пандемии, а также с отсутствием кворума. Прежний состав ВСМ относится к периоду олигархического правления (2015-2019 годы). Для функционального и законного ВСМ требуется 12 членов, в том числе 6 судей и 6 представителей других профессий. На основании оценок Комиссии по предварительной проверке, при финансовой поддержке, в том числе европейских партнеров, были отобраны 5 судей (из 28) и 3 представителей других профессий (из 12). Во избежание осуждения в ЕСПЧ из-за пренебрежения обжалованиями, поданными судьями, которые не прошли оценку Комиссии по предварительной оценке, Общее собрание судей предложило отложить назначение судей в новый ВСМ до конца апреля. Так что новый состав ВСМ пока состоит только из трех представителей гражданского общества, которые не являются судьями, избранных правящей партией, и одного судьи с временным мандатом из прежнего состава. ЕС очень четко подтвердил, что очистка судебной системы является императивом. ЕС очень четко подтвердил, что очистка судебной системы является необходимостью (RadioMoldova, апрель 2023), а ВСМ представляет собой первый шаг в этом направлении. Тупиковые ситуации вокруг ВСМ поставят под вопрос законность решений, принимаемых в неполном составе, в котором доминируют не судьи. На данный момент реформа сектора юстиции переживает острый кризис. Политическое давление на судей с целью изжития коррупции в системе создает опасные прецеденты для устойчивости судебной реформы.
Помимо недостатков в реализации требований ЕС, касающихся правосудия, дальнейшие неудачи могут произойти в области прав человека из-за законодательной инициативы власти по расширению полномочий Службы информации и безопасности (СИБ). Парламентское большинство проголосовало в первом чтении за пакет законов, которые позволят спецслужбам перехватывать и получать доступ практически к любым личным данным без необходимости получения на то судебного разрешения. Венецианская комиссия просигнализировала, что предложенное законодательство несовершенно и создает многочисленные риски для прав человека (частная жизнь, личные данные, свобода выражения мнений и т. д.). Хотя президент Майя Санду требует срочного принятия законодательства, чтобы предотвратить подрывные действия России в Молдове, парламентское большинство пообещало инициировать общественные консультации. Игнорирование Венецианской комиссии превратит СИБ в государство в государстве с тяжелыми последствиями для защиты основных свобод, что представляет несоблюдение 9 требований ЕС.
Грузия - реформы с проблемами и кризис имиджа власти
Главная проблема Грузии заключается в кризисе имиджа и доверия к правящей партии (Грузинская мечта). Отсутствие интеграции гражданского общества в процессы реформ и постоянные нападки на него - на уровне риторики и политики (отозванный в результате протестов проект закона об иностранных агентах) - представляет самое большое отставание власти. Ведь из 12 требований ЕС сотрудничество гражданских властей с гражданским обществом в Грузии практически отсутствует. Кроме того, „политическая поляризация” непреодолима до тех пор, пока государственные учреждения политизированы и не обеспечивают одинаковых правил всем политическим силам. „Поляризация” - это симптом, а никак не корень проблемы.
В Брюсселе указали, что требования ЕС могут быть реализованы только при участии правительства и парламента Грузии. Однако это не исключает значимости других актёров, например, оппозиции или гражданского общества, без которых невозможно обеспечить баланс интересов при проведении реформ, требуемых европейскими учреждениями. Существует предрасположенность ЕС предоставить Грузии необходимую помощь для выполнения условий. Крайний срок, установленный партией „Грузинская мечта”, - конец июня (Agenda.ge, март 2023), а оппозиция грозит антиправительственными протестами, если условия ЕС не будут выполнены уже в апреле.
Реформы в судебной системе или закон о деолигархизации, как и в случае с Украиной и Молдовой, требуют выполнения рекомендаций Венецианской комиссии. Ведь при отсутствии этого предварительного условия принятые меры будут считаться не соответствующими европейским требованиям. Осуществление реформ в течение трех месяцев, пока Европейская комиссия работает над подготовкой предварительной оценки достижений, является амбициозной задачей. Даже если власть преуспеет в этом, необходимо также обеззараживание своего общественного имиджа. Для этого правящая партия должна отказаться от пренебрежительного выступления в адрес европейских политиков и учреждений. Из-за скептической риторики в адрес Европы, которую используют представители власти, Грузия теряет друзей в ЕС, вместо того, чтобы приумножить их по примеру Украины и Молдовы. Если тупиковые ситуации не будут преодолены, то ЕС может сохранить Грузию в категории потенциальных кандидатов до 2025 года, ожидая результатов парламентских выборов осенью 2024 года.
Вместо выводов…
Открытость украинской стороны к критическому рассмотрению проблемных аспектов реформ, включая привлечение ЕС и гражданского общества, не наблюдается в Молдове или Грузии. ЕС воздерживается от любой критики, связанной с недостатками в Молдове, хотя Венецианская комиссия и представители выступающей за реформы оппозиции формулируют легитимные чёткие замечания. Возможно, ЕС не прислушивается к критическим и беспристрастным голосам гражданского общества Молдовы, что негативно влияет на объективную оценку достижений власти. А в Грузии власти игнорируют как опасения ЕС, так и исходящие от гражданского общества.
Ход предвступительного диалога ЕС с Украиной, Молдовой и Грузией еще не предопределен, но качество реформ и степень выполнения требований будут иметь значение при принятии политических решений в Брюсселе. Несмотря на то, что Украина параллельно воюет с российской агрессией, она усердно работает над выполнением условий, а внешние партнеры внимательно следят за ситуацией и проявляют требовательность. Украинская модель выполнения требований ЕС должна быть применена в Молдове и Грузии для привнесения беспристрастности и в том числе профессионализма посредством обязательного включения Венецианской комиссии в процесс реформ.
Области исследований: Европейская политика добрососедства, отношения ЕС–Молдова, внешняя политика ЕС и России, миграция и энергетическая безопасность.
Следите за Дионисом Ченуша в Twitter
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.