 |
|
| Дионис Ченуша | |
Подписание и вступление в силу Соглашений об ассоциации между Европейским союзом и Молдовой, Грузией и Украиной начало или подчеркнуло сложные процессы освобождения трех стран от постсоветской модели взаимодействия политики, экономики и граждан. Юридическое обновление отношений ЕС с тремя ассоциированные странами существенно улучшило перспективы их многопланового развития. Человеческие и финансовые ресурсы европейских институтов были использованы для активизации двустороннего сотрудничества, передачу знаний, „европеизацию” законодательства или подготовку реформ, связанных с соглашениями. Хотя процессы трансформации ассоциированных стран отличаются по динамике и глубине обязательств перед ЕС, траектория их европейской интеграции постоянно отмечена, по крайней мере двумя одинаковыми факторами – олигархические группировки (IPN, 26 февраля 2018 года) и российский фактор (IPN, 5 июля 2018 года).
В то время как Грузия продолжает пользоваться либеральными преобразованиями, полученными во время руководства Михаила Саакашвили (10-15 лет назад), опыт Молдовы и Украины свидетельствует о реформах, прерванных политическими кризисами, спровоцированными неформальными группами, оказывающими влияние на механизмы принятия решений. Таким образом, реализация реформ лишь с частично обновленным политическим классом, является практически невыполнимой задачей в Украине и Молдове. Некоторые реформы могут материализоваться, в лучшем случае, только если соответствуют частным интересам, которые с легкостью могут заменить национальные интересы. Важным катализатором для реформ в Украине является военная агрессия режима Путина. Несмотря на то, что Путин вовлекает национальных игроков, он также изводит Киев и усиливает радикализацию отдельных сегментов украинского общества. Определенные реформы могут перейти на второй план из-за концентрации Киева на создание украинской нации, важность которой конкурирует с приоритетом модернизации государства путем реформ. Отдельная ситуация наблюдается в Молдове, где вмешательство России часто преувеличено для оправдания откладывания реформ, или, чтобы скрыть контрреформы, такие как искажение избирательной системы (2017 год) или „отбеливание” сомнительных денег (2018 год). В то же время, европейские институты кажутся обезоруженными перед антидемократическими и прокоррупционными отклонениями во всех трех странах, а политические требования демонстрируют сомнительную эффективность (IPN, 10 сентября 2018 года).
Противостояние между нечестным правящим политическим классом во всех трех странах, и многочисленными реформами, согласованными с внешними партнерами (ЕС, МВФ) и необходимыми для укрепления их демократий и экономик, предопределяет некую расслабленность со стороны Кремля. В случае Грузии и Украины, Россия рассчитывает на реакционный эффект их отечественного национализма, все более заметного, в сочетании с большим коррупционным потенциалом институтов и правового государства со стороны олигархических групп. Расчеты Кремля в отношении Молдовы вытекают из конфронтации, которая сохраняется между политической монополией олигарха Владимира Плахотнюка и внепарламентской антиолигархической оппозицией, что на руку евроскептикам, чьим интерфейсом является президент Игорь Додон (IPN, 23 апреля 2018 года).
Местные факторы в Грузии, Молдове и Украине
Ни один пункт Соглашений об ассоциации с Молдовой, Украиной или Грузией не может быть выполнен без сильного чувства принадлежности со стороны местных властей. Участие в реформах требует знаний и ресурсов, а так же большого политического мужества для того, чтобы идти против старой системы. Действия, предпринятые в рамках этих соглашений, начали сотрясать фундамент старых практик, но не могут перевернуть ситуацию, потому что нуждаются в солидных учреждениях и честных людях, имеющих политическую волю для реформ.
Грузия является пока самым позитивным примером из трех, но не только из-за заслуг в реализации Соглашения об ассоциации, а скорее из-за сохранения наследия либеральных реформ после „Революции роз”. Глубина изменений, проводимых тогда грузинскими властями, была обусловлена, в основном, устранением коррумпированных государственных структур и регенерацией общественного сектора. Основные опасения относительно новой волны реформ, связанные уже с европейской интеграцией, касаются политического популизма и повторного введения регулирующих механизмов. С одной стороны, проводимые реформы привели к благополучию и, в результате, воспитали грузинский электорат. Количество граждан, откликнувшихся на действия правительства, увеличилось. Поэтому, чтобы сократить повышенную требовательность населения, руководство, контролируемое Бидзиной Иванишвили, должно обеспечить более справедливое распределение результатов экономического развития или терпеть националистически-популистские действия и выступления. С другой стороны, определенные коррупционные практики могут вернуться в систему власти, если будут снова созданы ликвидированные ранее регулирующие органы. Исходя из этого, основной задачей является ускорение европейской интеграции (введение правил, которые volens noles требуют новых регламентирующих органов), но без новой волны коррупции.
Из трех ассоциированных стран, Украина сталкивается с наибольшим количеством реальных проблем. Во-первых, украинские власти находятся в состоянии прямой войны за территориальную целостность с Россией, в которой ни оппозиция и ни неудавшиеся реформы не могут существенно ослабить режим Путина. Таким образом, приоритеты безопасности преобладают над другими стратегическими областями, такими как борьба с коррупцией, а население, как кажется, смирилось с таким установлением приоритетов. Второй аспект, который влияет на европейскую интеграцию страны, касается конкуренции между новыми государственными учреждениями, олигархическими группами и коррумпированными сетями внутри государственной системы. Все больше преобладает мнение о том, что влияние украинских олигархов сокращается, а в сильно коррумпированной стране это указывает на то, что коррумпированные внутри-институциональные сети, в стране с более чем 40 млн. гражданами, получают больше автономии по отношению к старому олигархическому ядру. Это поощряется навязчивой реформой децентрализации, которая протекает вяло. Не в последнюю очередь, защита от российского вмешательства и предотвращение новых разрывов внутри украинского государства ведет к развитию националистических государственных политик (языковое законодательство, нормы регулирования гражданства и др.). В связи с этим, расширяется политический и социальный сегмент тех, кто разделяет правые взгляды, которые распространяются в националистической форме в ближнем зарубежье (Россия, Венгрия, Польша). Националистические проявления являются, как правило, контрпродуктивными для чувствительных реформ (социальная политика), которые требуют высокого уровня социальной сплоченности. Под давлением этих факторов, актеры, которые борются за установление и проведение реформ в политике или в гражданском обществе, находятся в опасности изоляции и публичной дискредитации и с минимальными гарантиями физической безопасности.
Молдавская действительность доминирована сильной монополией со стороны правящей партии на механизм принятия решений. Политическая конкуренция крайне низка, являясь легко манипулированной и хрупкой. Любая возможность внепарламентской оппозиции или гражданского общества оказать эффективное давление игнорируется или нейтрализуется (IPN, 1 октября 2018 года). Реформы проводятся избирательно, и следуют логике Демократической партии и группе олигархов, которые ее контролируют, с игнорированием или вознаграждением лояльных политических субъектов (Группа Юрия Лянкэ), постоянно или ситуационно (Партия социалистов и президент Игорь Додон). Европейская проблематика, идентичность и антироссийский вопрос вступают в игру каждый раз, когда власть хочет демобилизовать общество, практически лишая оппозицию единственного действенного инструмента давления – протестов. Без избирательной переработки политического класса качественная трансформация механизмов реформирования по модели, предложенной Соглашением об ассоциации, является маловероятным. Из-за введения смешанного голосования, избирательные перспективы Молдовы чрезвычайно мрачные, потому что правящая партия намерена удержаться у власти, по крайней мере, еще один созыв (IPN, 18 ентября 2018 года).
Европейский фактор
Нежелание, неуверенность или определенные отклонения, допущенные европейскими институтами по отношению к Украине, Молдове и Грузии могут обусловить неблагоприятные предпосылки для некоторых важных реформ или для управления некоторыми критическими политическими ситуациями, способными дестабилизировать государственные структуры. Самым убедительным случаем является банковское мошенничество в Молдове, раскрытое в 2014 году после подписания Соглашения об ассоциации. Только после прямого замораживания бюджетной помощи в 2015 году и ее возобновления в 2016 году, ЕС стал более осторожным в отношениях с молдавскими властями. Нужен был крупный политический кризис, чтобы европейские чиновники начали играть четкую роль в повышение качества и точности мониторинга реформ.
Однако, помимо принципиальности, европейские институты должны иметь более острое тактическое чутье при применении требований, которое может лишиться ожидаемого эффекта, если будет проявлено слишком поздно. Ярким примером этому является непрозрачное изменение избирательной системы в Молдове (2017 год), противоречивые политические принципы, взятые перед зарубежными партнерами, за которыми не последовали политические требования со стороны ЕС. В результате, это упущение было истолковано, как поощрение молдавского руководства и привело впоследствии к непризнанию выборов в Кишиневе уже в 2018 году (IPN, 9 июля 2018 года).
Прецеденты, созданные молдавскими властями, дают европейским институтам полезные уроки того, как отшлифовать подход не только по отношению к Молдове, но и к Грузии, и Украине (IPN, 16 июля 2018 года). Брюссель не должен быть толерантным, когда Бидзина Иванишвили деградирует демократические институты, даже если делает это в более легкой форме, чем Владимир Плахотнюк (IPN, 30 Iulie 2018), это является рискованным. Такую же опасность таит в себе слишком медленная или неуверенная реакция ЕС при защите активистов, выступающих за реформы и борьбу с коррупцией в Украине, в то время как очень отзывчиво реагирует на призывы молдавского гражданского общества.
Подходы ЕС по отношению к политической реальности из трех стран не могут быть дифференцированными, их нужно рассматривать в сравнении, избегая создания двойных стандартов. С одной стороны, у ЕС есть трудная миссия по предотвращению формирования новых опасных прецедентов через собственную сдержанность или утомительные условия. С другой стороны, европейские институты должны удостовериться в том, чтобы созданные прецеденты не экспортировались из одной страны в другую, как протестированные примеры реконструкции или обработки реформ и сопротивления против вмешательства ЕС. Внедрение Соглашений об ассоциации в этих странах зависит как от ответственности национальных правительств, так и от способности ЕС повысить ответственность правительств этих стран.
Российский фактор
Успехи, достигнутые до сих пор в области внедрения Соглашений об ассоциации в Украине, Молдове и Грузии, как кажется, не беспокоят российские власти. Демократии этих стран стагнируют под давлением олигархических группировок, а правовое государство является хрупким из-за коррупции и/или политизированных структур по борьбе с коррупцией. А Россия ищет способы получения выгоду от доступа на европейский рынок, который предоставляют соглашения, особенно после того, как экономические санкции все больше и больше затронули российские компании и бизнесменов. Молдова кажется первой страной, в которую Россия хотела бы вернуться, скорее всего, после парламентских выборов 2019 года, а Грузия может стать следующей, если тенденция приручения официальной позиции по отношению к Москве продолжится.
Влияние России ослабевает больше всего в Украине, где она ведет гибридную войну, призванную затенить политики по модернизации страны и создания украинской нации, отдельные от российской цивилизационной монополии. Слабости Украины кроятся не в мощи Москвы, а в эндемичной коррупции, борьба с которой требует финансовых ресурсов, реформированных учреждений, достойных политических партий и времени. Исходя из этого, Кремль сохранит военное вмешательство в Донбассе, и попытается повторить „приднестровскую модель”.
Соглашения об ассоциации с ЕС столкнутся с дополнительными препятствиями, если геополитическая альтернатива, предоставляемая Россией станет привлекательной или, по крайней мере, совместимой. Таким образом, латентная интеграция Молдовы в Евразийский союз (IPN, 22 мая 2018 года) и Армении в продвинутые форматы сотрудничества с ЕС, могут стать источником вдохновения для тех политических сил, которые нацелены на экономические выгоды, доступные в ЕС, и активно вдохновляющиеся из недемократических политических практик, распространенных в России.
Вместо заключения...
Эффективность Соглашений об ассоциации всегда будет низкой, если не будет преодолена политическая коррупция, и если не придут честные парламентские большинства и правительства в результате избирательных циклов. Важно, чтобы процесс реформ был в руках тех, кто не думает о личной выгоде, а о модернизации страны и об ее приближении к позитивным стандартам ЕС.
Как ЕС, так и Россия имеют стимулы или ограничения, через которые могут влиять на ход Соглашений об ассоциации. Несмотря на то, что европейский фактор является благоприятным для процесса реформ, он требует рекалибровки и единообразия в решении аналогичных трем странам проблем (например, олигархические режимы и др.). Российский фактор не заинтересован в функциональности Соглашений об ассоциации, но не воспринимает их как основную угрозу, потому что видит, насколько трудными, неустойчивыми и зависящими от коррумпированного человеческого фактора являются реформы.
Внутренние актеры в Молдове, Украине и Грузии, не участвующие в управлении, могут гарантировать более эффективное осуществление соглашений, но они нуждаются в защите и помощи со стороны европейских институтов. Без солидного гражданского общества, независимых СМИ и свободной политической оппозиции, будущее Соглашений об ассоциации является скорее туманным.
IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.