5 лет либерализации визового режима в Молдове: слабые стороны хорошего правления и украинско-грузинские сравнения, OP-ED

Op-Ed
	Несмотря на то, что антиолигархические силы или гражданское общество Молдовы использует механизм приостановления виз, чтобы подчеркнуть участие властей в схемах по отмыванию денег или высокой коррупции, внимание европейских граждан и их правительств привлечено к незаконной миграции и / или преступности...
Дионис Ченуша

5 лет назад Европейский союз ввел Молдову в список стран-бенефициаров безвизового режима, который на данный момент имеет больше положительных, чем отрицательных последствий. В период 2014-2019 годов более 2 млн. молдаван пересекли европейские границы примерно 6,2 млн. раз (MFA.GOV.md, 26 апреля 2019 года). Либерализация визового режима позволила сократить расходы и оптимизировать время для поездок. В частности, молдаване смогли сэкономить около 70 млн. евро, которые должны были покрыть стоимость шенгенских виз, соответствующих упрощенному визовому режиму (35 евро на человека), функциональному в 2007-2014 годах. А легальное пребывание молдаван было продлено всем владельцам биометрических паспортов (90 дней в течение шести месяцев). Непреднамеренные последствия либерализации виз, однако, поощрили ряд негативных практик, таких как превышение периода пребывания, необоснованные просьбы о предоставлении убежища или интеграция преступности в ЕС. Растущие масштабы этих нарушений начинают волновать ЕС. Помимо действий молдаван в ЕС, (без) действия властей внутри Молдовы формируют другую сторону европейских проблем. Поэтому дефекты в борьбе с коррупцией, ослабление налогового законодательства или неудавшееся расследование банковского мошенничества являются такими же важными для безвизового режима, как и злоупотребления граждан.

В 2014 году европейская сторона вознаградила усилия молдавских властей за ряд реформ, направленных на обновление законодательства, направленного на миграцию или права человека, укрепление борьбы с коррупцией или улучшение управления государственными границами. Целью этой ипостаси было использование Молдовы в качестве „источника вдохновения” для региона Восточного партнерства, которое доказывало, что национальные власти могут представлять надежных партнеров в процессе реформ и, в целом, в европейской интеграции. В 2019 году удельный вес молдавского примера сократился до нуля, как в результате многочисленных неудач правления, так и потому, что безвизовый режим распространился на Грузию (март 2017 года) и Украину (июнь 2017 года). Потеря молдавской эксклюзивности привело к укреплению четкой позиции ЕС, с одной стороны, и ослаблению молдавского потенциала требовать уступки, с другой. Более того, Молдова никак не может уклониться от европейских требований, поскольку участвует в неформальном соревновании с Украиной и Грузией за внимание ЕС. Несмотря на то, что риски, связанные с Грузией или Украиной для общественной безопасности ЕС могут уменьшить важность добровольных политических регрессов, спровоцированных молдавскими властями.

Миграционный кризис 2015 года усилил отношение европейских правительств к применимости безвизового режима третьими странами. Переговоры европейских сторон по укреплению Шенгенской зоны привели к упрощению процесса приостановления безвизового режима. Сама реформа свидетельствует о настойчивости протекционистских призывов, а также дополняет инструменты нацеливания на коррупцию и преступность в Восточном соседстве ЕС (IPN, 15 января 2018 года). Наличие механизма приостановления безвизового режима уже проверено голландским парламентом, который в апреле 2019 года призвал правительство страны потребовать от ЕС возобновления виз для Албании. Несмотря на то, что Албания сталкивается с различными проблемами, связанными с несоблюдением положений безвизового режима, причина, указанная голландской стороной, связана с обилием трансграничной организованной преступности с участием албанских граждан. Увеличение политической силы популистско-националистических сил в Европе, в том числе одновременно с предстоящими европейскими выборами (25-26 мая), может привести к росту запросов на восстановление шенгенских виз, как для Западных Балкан, так и для ассоциированных государств из Восточного партнерства - Молдовы, Украины и Грузии. В связи с этим шаги национальных властей и поведение граждан могут в равной степени играть решающую роль в сохранении безвизового режима.

Технические и политические параметры

Согласно новым положениям, связанным с приостановлением виз, завершенными в ноябре 2018 года, Брюссель обязан следить за развитием политических и технических параметров и методов до 7 лет с момента отмены виз. Впоследствии оценка ситуации может быть проведена по необходимости или по призыву Совета ЕС или Европейского парламента. Таким образом, Молдова будет находиться под мониторингом ЕС, по крайней мере до 2021 года, когда исполнится 7 лет либерализации виз.

До сих пор комиссия подготовила два оценочных отчета, в которых подчеркиваются критические области из 8 стран, пользующихся безвизовым режимом (5 из Западных Балкан и 3 из Восточного партнерства), в том числе для Молдовы. Оба отчета (декабрь 2017 года и декабрь 2018 года) свидетельствуют о негативных тенденциях для Молдовы, как по политическим критериям, связанным с внедрением мер по борьбе с коррупцией или преступностью, так и в области правильного управления миграцией.

Приоритеты европейских опасений по поводу выполнения Молдовой условий безвизового режима становятся понятными из их очередности их расположения в каждом из документов. Таким образом, оценки 2017 года вынесли на первый план проблемы, связанные с недостаточными усилиями по борьбе с отмыванием денег, укреплением учреждений по борьбе с коррупцией. В списке рекомендаций, сформулированных ЕС в 2017 году, миграционные нарушения допущенные молдаванами заняли незначительное место (всего одна рекомендация из 6, включенных в рейтинг).

Ситуация значительно изменилась в 2018 году, когда технические параметры, связанные с отказами при въезде в ЕС, просьбами о предоставлении убежища или незаконным пребыванием, превзошли другие проблемы (3 рекомендации из 6, расположенных на первых местах в рейтинге), что подтверждено статистически (см. Таблицу 1). Ремоделирование ситуации сбалансировало критику в отношении антикоррупционных параметров, которые, несмотря на формальные улучшения (законы, процедуры), задерживают конкретные результаты направленные против политической коррупции, перекрытие путей отмывания денег или возврат украденных средств из банковской системы.

Таблица 1. Основные показатели оценки выполнения условий безвизового режима с ЕС

Источник: Данные, объединенные автором на основе двух отчетов по мониторингу ЕС

В отличие от политических проблем, таких как борьба с коррупцией, индивидуальные злоупотребления молдаван более заметны для глаз европейцев и могут поощрять ходатайства о приостановлении виз в любое время (приостановка на 9 месяцев, позднее еще на 18 месяцев и, наконец, окончательное введение виз для всех граждан). Германия, Нидерланды, Польша и Венгрия являются одними из европейских стран, чаще всего страдающие от нарушений, совершенных молдаванами (просьбы о предоставлении убежища, незаконные пребывания). Пример Албании свидетельствует о том, что Нидерланды проявляют высокую степень чувствительности к злоупотреблениям, совершенным против безвизового режима, хотя Германию не стоит сбрасывать со счетов. Исходя из этого, политические и отраслевые контакты в области общественной безопасности, миграции и прав человека с Голландией и Германией требуют внимания со стороны Кишинева.

В настоящее время молдавские власти пытаются продемонстрировать эффективное сотрудничество в области возвращения молдаван, нарушивших условия пребывания (Unimedia, 19 апреля 2019 года). Тем не менее, данные 2018 года свидетельствуют о том, что только 80% молдаван, уехавших в ЕС на основе безвизового режима, возвращаются домой (IPN, 2 мая 2018 года). Достигнуто снижение в области запросов на предоставление убежища, которые, хотя и сократились более чем в 2 раза в 2018 году (1.610) по сравнению с 2017 годом (3.675), считаются серьезной проблемой для ЕС. Пока власти не объявили никаких четких мер, которые позволили бы системное решение проблем лиц, ищущих убежища, таких как установление общего профиля или ликвидация сетей посредников.

Кроме того, в политическом плане молдавская сторона не отказалась от политик, против которых ранее возражали внешние партнеры, внутренняя оппозиция и большая часть гражданского общества. Амнистию капитала и предоставление молдавского гражданства взамен инвестиций, без публикации имен бенефициаров, поддерживают 74% депутатов нового парламента, избранного 24 февраля 2019 года (ПСРМ, ДПМ, Партия Шор и независимые кандидаты– 75 мандатов). Прогнозируемые риски пока не оправдались. Власти предоставили одно гражданство взамен инвестиций с момента запуска программы в ноябре 2018 года (ZDG, 5 апреля 2019 года) и собрали 30 млн. леев (около 1.5 млн. евро) от десяти человек в рамках налоговой амнистии, запущенной летом 2018 года (Europa Liberă, 26 апреля 2019 года). Только бывшая внепарламентская оппозиция, в настоящее время представляющая парламент (Блок ACUM -26 мандатов), требует приостановления этих политик в рамках антиолигархического пакета (ACUM.md). Сохраняется мнение о том, что ЕС использует отчетность в рамках механизма приостановления виз, чтобы направить свою критику в пользу хорошего управления в Молдове (IPN, 19 ноября 2018 года).

Грузия более настороженная, чем Молдова, Украина - спокойнее

По численности населения, статистические данные свидетельствуют о самых негативных тенденциях для Грузии с преобладанием темы убежища и высоких показателях интеграции грузинских граждан в преступную деятельность в Европе. Украина может быть рассмотрена как второй сложный случай, в основном из-за военных действий в Донбассе, порожденных сепаратистскими силами, поддерживаемыми Россией. Это объясняет высокую степень просьб о предоставлении убежища, поступивших от украинцев (около 10 тыс. в год), или контрабанду боеприпасов, поступающих из Донбасса. Несмотря на то, что технические показатели благоприятствуют Молдове, она показывает слабые результаты в области борьбы с коррупцией, так же, как и Украина.

В начале прошлого года грузинские власти предприняли несколько шагов, чтобы успокоить озабоченность европейской стороны, в частности Германии. В области борьбы с незаконной миграцией было обновлено законодательство о выдаче документов, удостоверяющих личность, которое ограничивает право менять фамилию более чем на основе 25 оснований (Agenda.ge, 19 апреля 2018 года) всего в двух случаях - брак и развод. Этот шаг помогает идентифицировать грузин, незаконно находящихся в Шенгенском пространстве. Кроме того, были введены драконовские наказания, в том числе лишение свободы на срок до 4 лет для тех, кто оказывает поддержку грузинам, незаконно находящимся в Европе или при подготовке просьб о предоставлении убежища. Чтобы снизить интерес к предоставлению убежища, грузинская сторона предложила Германии (Agenda.ge, 6 марта 2018 года), а также другим европейским государствам, включить Грузию в список безопасных стран. Таким образом, предотвращается предоставление статуса беженца, а также ускоряются процедуры рассмотрения заявок, реадмиссия и, соответственно, возвращение лиц. Уже 12 шенгенских государств последовали грузинскому призыву и отменили шансы грузин на получение убежища (Agenda.ge, 1 апреля 2019 года), включая Германию, которая нацелилась на Грузию, наряду с другими странами, основными источниками убежища - Тунис, Марокко и Алжир (Agenda.ge, 19 января 2019 года).Что касается борьбы с грузинской преступностью, которая увеличила свое „влияние на преступный рынок” (Европейская комиссия, 19 декабря 2018 года), Грузии удается противостоять преступным группам, в том числе в партнерстве с государствами ЕС. Но их количество, вероятно, настолько велико, что усилия должны быть удвоены. В апреле 2019 года более 25 грузин, обвиненных в преступлениях, были задержаны в Испании, а власти в Германии, Исландии и Швеции сообщают о высокой преступности с участием грузинских граждан и лиц, ищущих убежища (Civil.ge, апрель 2019 года). На первый взгляд, многие меры, принятые правительством Грузии, оказывают недостаточное влияние на обеспечение твердых гарантий европейской стороне. Несомненно, что над безвизовым режимом витают определенные риски, что подтверждает визит представителей Европейской комиссии (Управление юстиции и внутренних дел) в Тбилиси для обсуждения трудностей, связанных с выполнением условий безвизового режима грузинской стороной (Agenda.ge, 24 апреля 2019 года).

Возникновение европейских проблем, связанных с порядком и общественной безопасностью, свидетельствует, с одной стороны, о неспособности властей Молдовы, Украины и Грузии эффективно бороться с внутренней преступностью. С другой стороны, подчеркивается способность преступников беспрепятственно переносить свою деятельность в Европу посредством безвизового режима. Большинство предупреждений, выпущенных национальными властями через Шенгенскую информационную систему, приходится на Грузию, в том числе в соотношении с численностью населения. Таким образом, более 250 запросов на арест или экстрадицию касались грузинских граждан, аналогичное количество зарегистрировано и в случае Украины, а менее 150 предупреждений касались Молдовы (см. Таблицу 2).

Таблица 2. Предупреждения ЕС через Шенгенскую информационную систему второго поколения

Вместо выводов...

Беспокойство Грузии вокруг европейских забот контрастирует со спокойствием Молдовы и Украины, которые либо предпочитают решать проблемы безвизового режима минимально тихо, либо, если нет, то они воспринимают предупреждения европейцев крайне спокойно.

Помимо реанимирования безвизового режима, активизация сотрудничества с европейскими институтами помогает грузинскому правительству, находящемуся под влиянием олигарха Бидзины Иванишвили, заслужить доверие. В ситуации Украины преобладают основные цели - укрепление государственности, безопасности и государственной функциональности, которые совпадают с аспектом либерализации визового режима, особенно когда поддерживается борьба с коррупцией.

Молдавские власти сосредоточены на постэлекторальном репозиционировании партии во главе с Владимиром Плахотнюком, что преобладает над европейскими возражениями, связанных с управлением и коррупцией. Несмотря на то, что антиолигархические силы или гражданское общество в Кишиневе используют механизм приостановления виз для того, чтобы подчеркнуть участие властей в схемах по отмыванию денег или высокой коррупции, внимание европейских граждан и их правительств привлечено к незаконной миграции и/или преступности.

IPN публикует в рубрике Op-Ed материалы авторов извне редакции. Высказанные ими мнения не обязательно совпадают с мнениями редакции.