Uniunea Euroasiatică și criza sanitară: integrare lacunară și ambiții geopolitice, Op-Ed

Op-Ed
	În contextul dramei provocate de Covid-19, platforma euroasiatică este utilizată pentru a promova narațiuni pro-ruse pe arena internațională, printre care și urgența de a pune capăt sancțiunilor economice și financiare contra Rusiei...
Dionis Cenușa, Columnist principal

Aflarea în epicentrul epidemiei a impus Uniunii Europene dileme existențiale a căror trăsătură comună este prevalarea intereselor naționale asupra celor supranaționale. Gradul excepțional de integrare europeană a creat interdependențe care sunt benefice în situații de normalitate, dar care se convertesc ușor în hazarduri pe timp de criză. Dilemele europene nu se regăsesc în proiectele integraționiste din proximitatea estică. Atunci când Vladimir Putin și alți părinți spirituali ai Uniunii Economice Euroasiatice (Uniunea Euroasiatică) au plagiat mecanismele de funcționare ale UE, aceștia au omis faptul că proiectele integraționiste presupun în măsură egală împărtășirea avantajelor comune și asumarea responsabilităților și, respectiv, a riscurilor colective. Criza sanitară a evidențiat că interconectările din interiorul Uniunii Euroasiatice au o intensitate scăzută, iar structurile euroasiatice dispun de atribuții minime – reglementarea regimului vamal și coordonarea politicilor sectoriale. În totalitatea sa, integrarea euroasiatică este suficient de sudezvoltată pentru a fi la fel de paralizată de criza sanitară precum proiectul european.

În demersul politic, formulat de șefii statelor euroasiatice ca reacție la criza sanitară (14 Aprilie 2020), guvernele și băncile naționale sunt plasate de asupra Comisiei Euroasiatice în lista responsabililor pentru dezvoltarea soluțiilor anti-pandemice concrete și alocarea surselor financiare necesare. Asemenea prioritizare nu este deloc întâmplătoare. Persistă rupturi între deciziile politice adoptate la nivel național și starea practică a lucrurilor în procesul de integrare euroasiatică. Din aceste considerente, Președintele Comisiei Euroasiatice Mikhail Myasnikovich a propus eliminarea inconsistențelor prin implementarea “direcțiilor stategice de dezvoltare a integrării economice euroasiatice până în 2025”, al cărui concept conține peste 300 de recomandări, aflate în proces de definitivare. În opinia lui Myasnikovich, “îndeplinirea angajamentelor” se află în centrul problemelor cu care se confruntă Uniunea Euroasiatică, punând presiune pe relațiile comerciale și chiar “încrederea reciprocă”. Totuși, într-o perioadă acută pentru orice proiect intergraționist, Uniunea Euroasiatică țintește aprofundarea și lărgirea sferelor economice de integrare (digitizarea comerțului și serviciilor vamale, cooperare în domeniul spațial, etc.). Pe 6 martie curent, în discuțiile despre perfecționarea proiectului euroasiatic, premierul Mikhail Mishustin considera că Rusia poate prelua “rolul de locomotivă a integrării euroasiatice” (Eurasian Commission, 6 March 2020). La două luni distanță de atunci, premierul rus este supus tratamentului împotriva Covid-19, iar Rusia s-a convertit în principalul front de răspândire a virusului în Uniunea Euroasiatică - 134,687 cazuri până pe 3 mai curent și peste 4 mii de cazuri noi înregistrate zilnic începând cu 17 martie.

În esență, gestionarea pandemiei în interiorul Uniunii Euroasiatice depinde de abilitățile anti-criză ale regimurilor politice, care, cu excepția Armeniei și Kârgâzstanului, sunt autoritare. Scenariul autoritarismului chinezesc „eficient” este improbabil în Uniunea Euroasiatică. Acolo, niciun stat nu dispune simultan de o verticală a puterii eficientă, capacități enorme de mobilizare politică, instituțională, economică, financiară și umană, dar și de posibilitatea de a sacrifica vieți umane cu același nivel de impunitate ca în China. Mai mult decât atât, giganții euroasiatici – Rusia și Kazahstan – au construit sisteme economice în jurul producției de petrol, care pe termen scurt și mediu se află în cădere liberă. Dintre toate statele Uniunii Eurosiatice, doar Armenia și Belarus beneficiază de asistența financiară bilaterală a UE (€92 milioane și respectiv €80 milioane) și alte fonduri oferite statelor Parteneriatului Estic pe timp de pandemie.

Imposibilitatea Comisiei Euroasiatice de a articula măsuri financiare, din lipsa unui buget euroasiatic, reduce substanțial perspectivele de avansare a integrării euroasiatice pe perioada crizei sanitare și ulterior. Contrar acestor constrângeri structurale, liderii statelor Uniunii Euroasiatice nu evită să mențină ambiții geopolitice. Astfel, pe lângă coordonarea acțiunile anti-pandemie, Comisia Euroasiatică intenționează să accelereze negocierile de liberalizare a comerțului cu țările terțe. Aceste obiective nu cuprind aderarea Uzbekistanului, al cărui președinte Shavkat Mirziyoyev optează pentru statutul de observator “pentru a clarifica ce convine și ce nu”. Reticența Uzbekistanului se poate aprofunda, dacă Uniunea Euroasiatică eșuează să-și demonstreze utilitatea în gestionarea crizei sanitare, mai departe decât elaborarea de recomandări.  

Reacția lacunară a Uniunii Euroasiatice la pandemie

Pandemia s-a răspândit în interiorul Uniunii Euroasiatice cu o viteză mai lentă decât pe teritoriul UE. Primele cazuri de infecție erau importate din China, Iran sau Europa. Până la răspândirea virusului prin transmitere locală, statele euroasiatice au avut suficient timp pentru a institui restricții de călătorie pentru cetățenii străini. Republicile central-asiatice au închis frontierele practic imediat (1-2 zile) după identificarea primelor infecții, Rusia și Armenia au fost mai lente (după circa 3 săptămâni). Frontierele Belarusului nu sunt închise nici până în prezent, iar cetățenii beloruși pot călători doar în Rusia, deoarece vecinii vestici au sigilat frontierele începând cu mijlocul lunii martie, împreună cu alte state țări europene (Vezi Tabelul 1).

Tabel 1. Principalii indicatori despre răspândirea virusului Covid-19, 4 mai 2020

Sursa: Johns Hopkins, date compilate de autor

Dacă răspândirea virusului în Rusia se menține (peste 4 mii de cazuri pe zi), atunci unele state euroasiatice vor simți asupra sa un dublu impact negativ până la terminarea pandemiei. După cum indică Banca Mondială, decelerarea economică a Rusiei poate reduce apetitul pentru importuri (Belarus, Armenia) și să diminueze semnificativ remitențele, inclusiv din cauza deprecierii rublei rusești (Armenia, Kârgâzstan).

Tabel 2. Exporturi către Rusia, perioada 2017-2019, miliarde dolari

Sursa: UN Comtrade

Pachetul de măsuri anti-Covid-19 convenit de Uniunea Euroasiatică (Belta, 10 Aprilie 2020) însumează decizii anterioare adoptate în perioada 16 martie-8 aprilie. Măsurile combină reglementări vamale și tarifare foarte clare (anularea taxelor vamale pentru anumite importuri, restricționarea exporturilor vitale), dar și diverse propuneri cu tentă declarativă. Semnificația simbolică a măsurilor este mai mare decât aranjamentele practice asumate de către structurile euroasiatice. Conținutul acestor măsuri profilează cel puțin trei limite ale supranaționalismului și integrării euroasiatice:

În primul rând, acțiunile anti-pandemice de prevenire și minimizare a consecințelor crizei sanitare implică preponderent instituțiile naționale (serviciul vamal, reglementatori de piață, băncile naționale etc.). Din totalul de 20 de acțiuni din “pachetul anti-Covid-19” aprobat de către Consiliul Interguvernamental Euroasiatic pe 10 aprilie, doar trei măsuri formulează sarcini exprese către structurile euroasiatice.

Al doilea aspect se referă la gradul de acoperire financiară din resurse supranaționale. Instrumentele financiare destinate contracarării efectelor Covid-19 cuprind, pe de o parte – Banca Euroasiatică de Dezvoltare, iar, pe de altă parte – băncile naționale ale celor cinci state membre (Rusia, Belarus, Kazahstan, Kârgâzstan, Armenia). Intervențiile prescrise pentru aceste instituții financiare au caracter de recomandare. Unicul instrument real de finanțare, specificat în “pachetul de măsuri anti-Covid 19”, este Fondul Euroasiatic de Stabilizare și Dezvoltare (Fond anti-criză), gestionat de Banca Euroasiatică de Dezvoltare. Acesta dispune de $8,5 miliarde, dintre care doar 10% sunt accesibile în numerar, iar restul constituie obligațiuni de plată din partea celor cinci state membre ale Uniunii Euroasiatice și Tadjikistan. Agravarea rapidă a situației în Rusia anticipează ideea că stabilizarea macro-financiară a economiei ruse va necesita multiple resurse, inclusiv cele depozitate în Fondul anti-criză. În prezent, aproape 90% din bugetul acestui Fond este acoperit de contribuția Rusiei ($7,5 miliarde).

Cel de-al treilea element care explică caracterul limitat al supranaționalismului euroasiatic constă în omiterea mecanismelor de solidarizare euroasiatică, orientate pe ajutorarea concretă a întreprinderilor mici și mijlocii sau a cetățenilor prin programe specializate coordonate direct de Comisia Euroasitică și destinate guvernelor naționale (susținerea industriilor afectate, fonduri speciale de șomaj etc.). Deși instituțiile euroasiatice au primit un mandat clar de a facilita eliminarea oricăror bariere în comerțul inter-statal, autonomia acestora este în totalitate dependentă de deciziile politice ale centrelor politice naționale. Rusia se împotrivește unei birocrații supranaționale independente și robuste de tip european, pe care ministrul rus de externe Sergey Lavrov o vede “prea persistentă” și uneori “obsesivă” (MID.ru, 25 Aprilie 2020). În realitate, instituțiile europene funcționează într-o interdependență și balanță de puteri, clară și cu efecte juridice, între structurile supranaționale și statele membre. Negarea acestui principiu reprezintă principalul obstacol în dezvoltarea proiectului euroasiatic.

Ambiții geopolitice peste limitele euroasiatice

De la începutul crizei sanitare, Comisia Euroasiatică a fost reorientată pe monitorizarea și coordonarea relațiilor dintre autoritățile naționale cu scopul eficientizării implementării măsurilor anti-Covid-19. Obiecțiile repetate ale președintelui Comisiei Euroasiatice Mikhail Myasnikovich despre materializarea incompletă a angajamentelor euroasiatice fac aluzie la artificialitatea supranaționalismului euroasiatic și ponderea masivă a abordării interguvernamentaliste. În asemenea situații de neimplementare a hotărârilor Comisiei, oficialii euroasiatici nu fac niciodată referință la Tratatul de constituire sau la Curtea Uniunii Euroasiatice. Altfel spus, regulile jocului nu sunt dictate de efectele directe ale “legislației euroasiatice” și de un sens ascuțit al legitimității structurilor supranaționale, ci mai mult de căutarea compromisurilor politice.

Complementaritatea urmărită între aprofundarea integrării economice în Uniunea Euroasiatică până în 2025 și strategia 2030 de dezvoltare economică a Comunității Statelor Independente (CSI) vizualizează cercurile concentrice pe care Rusia le domină în spațiul ex-sovietic. De aceea, în ambele cazuri, raționamentele geopolitice dețin întâietate asupra intereselor economice. În timp ce integrarea euroasiatică tinde să extindă și să intensifice interdependențele actuale între statele membre, CSI a devenit o cameră de așteptare pentru eventuale valuri de lărgire a Uniunii Euroasiatice. Forța motrică a influenței geopolitice rusești în regiune este integrarea euroasiatică, restul organizațiilor post-sovietice reprezintă limitele geografice existente ale euroasianismului.

Până la criza sanitară, Uniunea Euroasiatică era promovată drept un mijloc intermediar de comunicare dintre Rusia și UE, mai ales după răcirea relațiilor bilaterale cauzată de agresiunea rusească în Donbas. Înainte de aceasta, inițiativa unei zone de liber schimb “de la Lisabona până la Vladivostok” între UE și Uniunea Euroasiatică viza descurajarea acordurilor de asociere, semnate de Moldova, Ucraina și Georgia cu UE. Evaluările lui Janis Kluge și Michael Richter arată că un acord de liber schimb între UE și Uniunea Euroasiatică ar veni cu multiple riscuri economice pentru cei din Est, dar și cu instabilitate politică pentru Rusia.

După declanșarea pandemiei, ca și alte structuri în care Rusia este prezentă (BRICS), platforma euroasiatică este exploatată pentru a promova demersul de “încetare a sancțiunilor economice și financiare unilaterale” (Eurasian Union, 14 Aprilie 2020). Ministrul rus de externe Sergey Lavrov accentuează ideea că integrarea europeană este testată, deoarece statele naționale râvnesc să “conteze pe propriile puteri” tot mai mult. Ipotetic, combinația a doi factori poate ajuta Rusia să creeze breșe în sancțiunile europene - aprofundarea crizei sanitare din Rusia și, respectiv, solidarizarea Italiei, unde simpatiile pro-ruse s-au lărgit, iar numărul euroscepticilor a urcat de la 47% în 2018 până 67 % în aprilie 2020 (FinancialTimes, April 2020). Ideea “flexibilizării” sancțiunilor europene față de Rusia deja sunt promovate în calitate de măsură pentru deblocarea impasului în implementarea “Acordurilor de la Minsk” (CrisisGroup, April 2020). Similar mecanismului de condiționalitate folosit de UE în acordarea asistenței macro-financiare, sancțiunile față de Rusia ar putea fi ridicate gradual în funcție de progresul în îndeplinirea angajamentelor de către partea rusă.

În loc de concluzie…

Criza sanitară verifică proiectele de integrare supranațională prin prisma coeziunii politice interne, solidarizarea resurselor financiare comune și rezistența reglementărilor supranaționale. Dar această criză testează atât supranaționalismul european avansa,t cât și cel euroasiatic, deocamdată, subdezvoltat.

Când egoismul național domină asupra solidarității colective, rolul organizațiile supranaționale poate deveni evaziv pe termen lung. De aceea, măsurile inițiate de UE pot servi ca sursă de inspirație pentru Moscova. Totuși, în viziunea Uniunii Euroasiatice, unele acțiuni ale UE sunt inaplicabile, iar altele – indezirabile, deoarece Rusia se opune unei birocrații supranaționale la fel de robuste ca cea europeană.

Rusia este cea care poate decide cât de mult Uniunea Euroasiatică trebuie să avanseze în direcția unui supranaționalism interdependent, nu doar dependent de guvernele naționale. Dar până atunci, în contextul dramei provocate de Covid-19, platforma euroasiatică este utilizată pentru a promova narațiuni pro-ruse pe arena internațională, printre care și urgența de a pune capăt sancțiunilor economice și financiare contra Rusiei.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.