UE și vecinătatea estică „schimbătoare” – între „diplomația post-factum” și realpolitik. Analiză de Dionis Cenușă

Op-Ed
	Diversitatea realităților din Europa de Est solicită din partea UE o “diplomație diferențiată”, care să reiasă din dinamica factorilor locali și a celor externi, dominanți în regiune...
Dionis Cenușa, Columnist principal

Strategia europeană pentru vecinătatea estică pierde teren contra realității permanent schimbătoare. Abilitatea instituțiilor europene de a prognoza schimbările rapide, multe dintre care iminente, de aceea, prognozabile, este discutabilă. În unele cazuri, precum cel al Belarusului sau din jurul conflictului din Nagorno-Karabah, UE a elucidat o lipsă de pregătire pentru scenariile derulate după dezghețarea status-quo-ului inițial. Prognozarea și anticiparea pașilor actorilor politici din vecinătatea estică constituie o slăbiciune a UE, încă neasumată. Câteva cauze pot sta la baza acestui deficit de observație și anticipație. Anume aceste neajunsuri definesc diplomația europeană post-factum, care rămâne actuală și în anul 2020.

 În primul rând, Bruxelles-ul deseori apelează la o percepție idealistă asupra proceselor politice din ograda vecinilor săi estici. Devierile de la regulile de joc sunt considerate mai degrabă excepții decât legități, a căror combatere necesită o serie lungă de cicluri electorale și reforme durabile. Legitățile negative predominante – corupția, rețelele oligarhice, contra-reforma, autocrația – sunt tratate ca probleme temporare, ireversibile sau reparabile prin intervenții simpliste și, de regulă, post-factum. Din totalitatea tehnicilor utilizate de UE pentru a reacționa la evoluțiile din proximitatea sa se distinge ceea ce poate fi denumit „diplomația declarațiilor”, urmate de acțiuni ulterior sau chiar tardiv. Cea de-a doua trăsătură ce abundă în acțiunile UE în raport cu vecinii săi estici constituie tendința de a concentra credibilitate asupra unui grup limitat de actori politici. Acest lucru este facilitat prin activitatea partidelor pan-europene, reprezentate în Parlamentul European. Prevalează Partidul Popular European, urmat de Social-Democrați. Aceste entități interacționează și promovează agenda partenerilor identificați în configurațiile politice naționale ale statelor Parteneriatului Estic, preponderent în Moldova, Georgia și Ucraina. Drept urmare, alianțele UE cu actorii politici din vecinătate devin limitate, fără a reuși să depășească specificul geopolitic binar al clasei politice autohtone. A treia dimensiune care marchează capacitatea de gestionare a situației între momentele de criză și în timpul crizelor traversate de vecini este decodificarea eronată a intereselor și resurselor geopolitice ce aparțin Rusiei. Cu alte cuvinte, poziția vizionară a UE contrazice abordarea realistă a autorităților ruse. Prin urmare, partea rusă gândește în termeni pragmatici, de realpolitik, spre deosebire de diplomația normativă și post-factum folosită de UE în regiune. Înainte de toate, Rusia dispune de pârghii structurale prin care poate influența situația din teren în statele Parteneriatului Estic. Aceste pârghii numără mecanismele de reglementare a conflictelor (semi-) înghețate, susceptibilitatea populațiilor la canalele informaționale rusești, apartenența la procese integraționiste euroasiatice și predispozițiile pro-ruse din clasa politică.

Perturbările din Parteneriatul Estic sunt determinate de problemele endogene intra-statale (IPN, 6 Octombrie 2020). Calitatea evaluării stării de fapt de către partenerii europeni și/sau comportamentul factorului rusesc reprezintă variabile care pot avea de asemenea impact. Din aceste considerente, vecinătatea europeană este alcătuită din trei categorii de realități. Din prima categorie fac parte efectele pozitive ale asocierii cu UE sau tărăgănarea acestora – Georgia, Moldova și Ucraina. A doua categorie integrează circumstanțele în care intenția reformatoare pendulează între limitările produse de apartenența la procesele integraționiste pro-ruse și abilitățile politico-instituționale ale guvernării (Armenia). Iar a treia categorie include metamorfoza autocrațiilor sub presiunea constrângerilor democratice interne (Belarus) sau, ca urmare, a auto-stimulării din contul exploatării agendei de securitate și a demnității naționale (Azerbaidjan).

Categoria “asociaților”

Situația din statele cu care UE are Acorduri de Asociere este instabilă, iar procesele de reformă sunt în stare reversibilă. Zonele complicate ale reformelor sunt legate de salubrizarea sectorului judiciar împotriva căruia reacționează elementele sistemului vechi. Experiența Ucrainei și Moldovei este similar de negativă, iar interesele oligahice perpetuează în Georgia și Ucraina. În toate cazurile, atenția se îndreaptă spre casta judecătorilor care tind să compromită politicile anti-corupție. De aceea, în timp ce reformele sectoriale avansează, cele politice trec printr-un proces profund de contestare de către exponenții sistemului vechi.

În Ucraina, nici intervenția Președintelui Volodymyr Zelensky și a Parlamentului nu a fost suficientă pentru a restabili instrumentele de integritate, precum, aplicabilitatea largă a declarației veniturilor și proprietăților și pedepsirea falsurilor în declarații, anulate de Curtea Constituțională în octombrie 2020. Această contra-reformă a înrăutățit imaginea generală a reformelor ucrainene, asociate cu UE. Scăderea continuă a autorității lui Zelensky în promovarea reformelor poate fi considerată cauza eșecurilor în domeniul statului de drept. Proporțiile „catastrofale” ale pandemiei (peste jumătate de milion de infecții) întărește percepția unui guvernări ineficiențe. Ultimele sondaje ilustrează căderea popularității lui Zelensky și a formațiunii sale, ajungând până la 33% și respectiv sub 19% în toamna lui 2020 față de datele din primăvară (KIIS, Noiembrie 2020). Declinul politic al echipei lui Zelensky s-a manifestat de asemenea în cadrul alegerilor locale din octombrie 2020, unde formațiunea acestuia a ieșit pe primul loc în numai 4 din totalul de 22 de regiuni. Deocamdată, instituțiile europene aplică o critică destul de precaută vizavi de Ucraina. Deși este recunoscută gravitatea regresului privitor la statul de drept și ineficiența în combaterea oligarhiei, UE nu recurge la o activare tranșantă a condiționalității pe partea asistenței financiare sau cea a regimului liberalizat de vize.

Moldova constituie alt vecin estic al UE unde reforma justiției trenează. Impasul în această direcție a dus la căderea guvernului Maiei Sandu la finele lui 2019, iar opoziția a convins UE că ritmul reformei sub guvernarea Socialiștilor este prea lent și neconvingător. Casarea dosarelor judecătorilor implicați în „laundromatul rusesc” și revenirea acestora în funcții după anularea investigațiilor penale demonstrează că sistemul este prea slab pentru a se auto-vindeca. Bruxelles-ul a calificat acest caz drept „eșec” prin vocea Delegației sale de la Chișinău. Nesoluționarea altor dosare problematice – frauda bancară – sunt de asemenea simptomele sistemului vechi. Opoziția pro-europeană vrea să-l combată mai degrabă printr-o „terapie de șoc” decât prin reforme graduale. De asemenea, pentru UE pare să conteze rezultatul reformelor într-o măsură mai mare decât modalitatea folosită pentru atingerea acestuia. Pe acest fundal, alegerile prezidențiale și rivalitatea dintre Igor Dodon și Maia Sandu este percepută ca lupta dintre sistemul vechi reactiv și promotorii unui sistem nou. Instituțiile europene nu își afișează preferințele electorale. Totuși, în atitudinea sa față de primul tur al prezidențialelor din Moldova, UE a demonstrat o doză de imparțialitate, deoarece s-a focusat doar pe iregularitățile constatate de observatorii OSCE/ODIHR, al căror raport cuprinde o evaluare echilibrată. În contextul electoral moldovenesc, factorul rusesc pare să aibă predilecție pentru sistemul vechi. Din acest raționament, Rusia s-a îngrijorat de faptul că diaspora moldovenească din Occident poate influența rezultatele alegerilor prezidențiale, în favoarea adeptului reformelor radicale – Maia Sandu. Totodată, liderul rus, Vladimir Putin, a preîntâmpinat inadmisibilitatea unei eventuale “revoluții colorată” în Moldova, dacă victoria este deținută de Igor Dodon. Posterior alegerilor prezidențiale, în diplomația UE va continua să prevaleze viziunile actualei opoziții asupra sectorului politic, mai mult decât propria înțelegere a situației de pe loc și modul cum aceasta avantajează actorii externi non-democratici.

În pofida încălcărilor electorale, în cazul Georgiei, UE s-a grăbit să accentueze competitivitatea scrutinului parlamentar, chiar dacă a recunoscut și deficiențele. Opoziția a inițiat proteste împotriva victoriei partidului de la guvernare – Visul Georgian (circa 48% din voturi), dirijat de oligarhul Bidzina Ivanishvili. Din 2012 încoace, UE a eșuat să abordeze sistemic și principial fenomenul “statului capturat” în Georgia. Acuzațiile de falsificare a alegerilor reprezintă, deși în mod indirect, consecința tolerării de către Occident a regimului oligarhic. În contextul crizei post-electorale din 2020, atât UE cât și SUA ocolesc discuția despre rolul negativ pe care îl joacă oligarhul Bidzina Ivanishvili pentru procesul politic democratic din Georgia. În schimb, accentul occidentalilor este pus pe calmarea situației politice, fără a încuraja demersul opoziției despre anularea rezultatelor alegerilor parlamentare. Pe de o parte, UE îi sugerează regimului lui Ivanishvili să asigure echilibrarea raportului de forță cu opoziția. Aceasta include organizarea unor alegeri corecte pentru circumscripțiile unde este prevăzut turul doi, dar și „remedierea” încălcărilor electorale majore. Iar, pe de altă parte, instituțiile europene susțin dreptul opoziției de a protesta, urmând rigorile epidemiologice introduse de guvernare în contextul pandemiei. Absența unei atitudini imparțiale și critice a UE față de defectele instituțiilor democratice georgiene poate duce la discreditarea vectorului european. Astfel, similar cazului moldovenesc în anii 2009-2019, din cauza capturării procesului decizional din țară de către interese oligarhice, pot fi compromise simpatiile pro-UE ale publicului georgian. Odată cu această, la fel cum denotă situația din Ucraina, pot (re)naște partide pro-ruse sau pur și simplu se poate diminua relevanța mișcării pro-europene, mai ales dacă influența Turciei în Caucazul de Sud sporește în contextul revizuit al conflictului din Nagorno-Karabakh.

Categoria “reformiștilor abătuți”

În comparație cu statele asociate ale căror teren de manevră în raport cu angajamentele de reformă față de UE este limitat, Armenia dispune de o autonomie net superioară. De aceea, în virtutea urgențelor de altă natură, Yerevanul își poate seta agenda internă fără a ține cont, realmente, de sugestiile europenilor. Menținerea stabilității politice interne și garantarea securității de-a lungul „frontierelor etnice” armene, conturate în jurul Karabahului, sunt două direcții de acțiune care la moment consumă resursele politice ale Armeniei.

Până în anul 2025, când se va scurge primul termen de 5 ani al aranjamentului dintre Moscova, Baku și Yerevan, semnat pe 10 noiembrie 2020, sub medierea lui Vladimir Putin, conducerea armeană va fi antrenată într-un proces dureros de revizuire a vechiului modus operandi în raport cu populația și teritoriul noului Nagorno-Karabah. Majoritatea ajustărilor în direcția regiunii separatiste, anterior semi-integrată în sistemul politic, socio-economic, cultural și de securitate armean, vor necesita participarea directă a Rusiei. Apariția unei dependențe inedite față de Moscova pare indispensabilă. Pacificatorii ruși (sub 2000 de persoane) vor asigura o pace mai stabilă în interiorul regiunii recent îngustate a Nagorno-Karabah, deoarece Baku va fi descurajat să avanseze. Tot forțele pacificatoare ruse ar putea echilibra potențialul geopolitic sporit al Turciei în Azerbaidjan.

Teoretic, transferarea parțială a responsabilității pentru pacea din Karabah către Moscova, ar putea deschide noi perspective pentru reforma internă în Armenia. În practică, tratativele intense pentru reconfigurarea parametrilor de securitate pot trivializa semnificația reformelor. Mai mult decât atât, pe lângă reconceptualizarea securității, guvernul lui Nikol Pashinyan are misiunea dificilă de a supraviețui un ciclon de instabilitate politică. Situația prefigurată creează o “fereastră de oportunitate” pentru revenirea în prim plan a actorilor din sistemul vechi. Aceștia încearcă să capitalizeze pe marginea protestelor anti-Pashinyan pentru a compromite și inversa demontarea rețelelor oligarhice și eradicarea corupției politice. Pentru a-și demonstra utilitatea în ochii Armeniei, UE poate propune experiența de consolidare a încrederii, acumulată în reglementarea conflictului transnistrean, pentru a facilita conviețuirea și contactele între comunitățile armene și populația azeră, care va reveni pe teritoriile ce au fost practic trei decenii sub control armean. Aflați între Rusia și tandemul azero-turc, Yerevan trebuie să caute modalități de implicare a unor actori geopolitici adiționali, UE fiind unul din cei mai potriviți candidați.

Categoria “autocrațiilor rezistente”

Situațiile Azerbaidjanului și Belarusului contrastează în termeni de fezabilitate a guvernelor autoritare. Operațiunile militare din septembrie-noiembrie, dar, în primul rând, aranjamentul mediat de Moscova, oferă regimului lui Ilham Aliyev posibilitatea de a restabili circa 75% din teritoriile controlate de partea armeană din anii 90’. Totodată, în urma aranjamentului promovat de Rusia, are loc o semi-transnistrizare a situației, deoarece pacificatorii ruși sunt dislocați în regiunea îngustată a Nagorno-Karabakh-ului. Evident, Baku a diminuat riscurile unor eventuale devieri ale Rusiei de la înțelegerile făcute prin atragerea în ecuație a Turciei. Cea din urmă, împreună cu autoritățile ruse, vor forma “centre de observare” staționare pe teritoriile returnate Azerbaidjanului, asigurând o anumită imparțialitate în procesul de asigurare a păcii. Pe acest fundal, regimul autocrat azer obține o injecție masivă de legitimitate locală, impulsionează relațiile bilaterale cu Turcia și creează platforma necesară pentru a stabili noi contacte economice cu Iran (în domeniul energetic). În acest sens, UE va dialoga cu un regim autoritar mai consolidat și, totodată, mai puternic încorporat în calculele geopolitice ale Turciei. Astfel, pe lângă creșterea rolului factorului rusesc în regiunea sudică a Parteneriatului Estic, Bruxelles-ul va trebui să țină cont de toate implicațiile determinate de fortificarea tandemului Baku-Ankara. 

Regimul autocratic din Belarus denotă de asemenea rezistență, deși în mod distinct de cazul azer. Liderul belorus Aleksandr Lukashenko își datorează supraviețuirea politică în exclusivitate Rusiei. Totodată, legitimitatea internă a regimului este deteriorată iremediabil, din cauza protestelor constante, stimulate și susținute de vocile opoziției, aflate în exil. UE nu a avut altă alternativă decât să substanțieze “diplomația declarațiilor” pentru a sprijini cauza protestatarilor beloruși împotriva represiunilor și a solicita eliberarea prizonierilor politici. Sancțiunile individuale contra lui Lukashenko și a unui număr limitat de oficiali (59 de persoane în total), introduse tardiv, reflectă nimic altceva decât capacitatea reală a UE de a influența situația din Belarus. Gradul de violență a represiunilor îndreptate împotriva protestelor pașnice este atât de ridicat că Lukashenko reușește să schimbe preocuparea electorală (fraudarea alegerilor prezidențiale) a UE cu cea legată de supraviețuirea fizică a protestatarilor. În același timp, presiunea din partea Occidentului este valorificată de regimul de la Minsk pentru a se împrumuta adițional de la Moscova și a deschide noi oportunități economice (participarea la achizițiile publice ruse etc.). Deși autocrația belorusă comercializează suveranitatea țării pentru garanții de securitate din partea Rusiei, obiectivul de supraviețuire al regimului este realizat. În acest context, influența europeană nu poate fi eliminată datorită pătrunderii în mentalitatea protestatară anti-Lukashenko din Belarus. Totodată, această influență nu are canale eficiente pentru a se materializa în schimbări democratice.

În loc de concluzii...

Diversitatea realităților din Europa de Est solicită din partea UE o “diplomație diferențiată”, care să reiasă din dinamica factorilor locali și a celor externi, dominanți în regiune. Cu cât mai realistă va deveni UE în raport cu Parteneriatul Estic, cu atât mai eficientă poate deveni diplomația sa.

În timp ce condiționalitatea europeană emanată asupra țărilor asociate – Georgia, Moldova și Ucraina – poate produce efecte, dacă este utilizată consistent și consecvent, același instrumente sunt, practic, inexistente în relația cu Armenia. Influența Bruxelles-ului asupra statelor cu regimuri autocratice devine și mai subțire, atât din cauza incompatibilității normative, cât și ca urmare a prezenței Rusiei și, mai nou, a Turciei.

În strictă logică cu principul de diferențiere, pe care instituțiile europene îl utilizează față de vecinii săi estici și nu numai, diplomația europeană diferențiată va reflecta capacitățile reale ale UE, distanțând proiectarea unor puteri geopolitice exagerate. Astfel, așteptările în regiune față de actorii europeni for fi calibrate conform realităților, iar Bruxelles-ul va putea purta o diplomație cu impact mai mare.
---

Această analiză este realizată pentru Fundația Germană Hanns Seidel și pentru Agenția de presă IPN.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.