Top șapte prognoze pentru PaE în 2022: Testarea reformelor locale și presiunea competiției geopolitice. Analiză de Dionis Cenușa

Op-Ed
	Dinamica pozitivă în 2022 va fi determinată de menținerea unei voințe politice favorabilă reformelor în unele state PaE, dar și de interesul UE de a genera autonomie geopolitică în PaE prin dezvoltarea capacităților locale de reziliență de stat...
Dionis Cenușa, Columnist principal

Dinamica evenimentelor din statele Parteneriatului Estic (PaE) va fi dictată în anul 2022 de calitatea reformelor interne și efectele competiției geopolitice, într-un context de securitate, pandemic și energetic extrem de complicat. După cum a demonstrat valul de proteste kazahe de la începutul lunii ianuarie, pentru societate contează în egală măsură democratizarea sistemului politic și calitatea guvernanței care se reflectă în accesibilitatea serviciilor și bunurilor de către segmentele de populație largi (Bloomberg, Ianuarie 2022). Regimurile politice nu pot fi atractive doar pentru faptul că acestea oferă libertăți, ci dacă pe lângă libertăți și drepturi asigură echitate socială și bunăstare de ordin economic. Atât regimurile politice care tind spre democrație, cât și cele înrădăcinate în practici autoritare din cadrul PaE, vor simți presiunea crescândă a publicului, dacă standardele de viață nu vor fi îmbunătățite la mod practic. În acest context, eficiența și rezultatele reformelor vor determina traiectoria evenimentelor în 2/3 din statele PaE și sprijinul public pentru guvernele asociate antrenate în procese de integrare europeană și/sau care urmăresc o agendă a reformelor robustă – Armenia, Georgia, Moldova și Ucraina. Situația din Georgia și Belarus va genera îngrijorări – în primul caz din cauza degradării instituțiilor democratice, iar în al doilea pentru că regimul autoritar vrea să-și adâncească rădăcinile la nivel constituțional. Spre deosebire de celelalte state, Azerbaijanul continuă să se bucure de imunitate geopolitică din partea forțelor occidentale, care valorează potențialul energetic azer și tolerează instituțiile autoritare.

Dintr-o perspectivă geopolitică, Vestul va demonstra unitate contra revizionismului rusesc, efort care poate produce un val nou de sancțiuni împotriva Rusiei – de la blocarea gazoductului Nord Stream 2 până la țintirea datoriei suverane și mai recent aplicarea unor sancțiuni tehnologice (NewYorkTimes, Ianuarie 2022). Anul 2022 nu va favoriza o normalizare a relațiilor UE cu Rusia. Motivul tensiunilor dintre acestea sunt pozițiile diametral opuse vizavi de viitorul Ucrainei, dar și al întregii regiuni. La mijloc se află două modele de dezvoltare civilizațională - cel bazat pe suveranitate, stat de drept și integrare în UE versus cel al autocrației euroasiatice cu mici elemente liberale și un veto puternic asupra politicii exteerne exercitat de Moscova. Dacă coaliția “semafor” în Germania va eșua să implementeze acordul de guvernare în partea ce ține de Rusia (IPN, Decembrie 2021), iar alegerile din Franța se vor solda cu victoria euroscepticilor, atunci pozițiile UE vizavi de Moscova ar putea capătă accente noi. O asemenea conjunctură ar putea genera fragmentarea, diversificarea și înmuierea abordărilor în interiorul UE în raport cu Rusia. Un asemenea scenariu poate determina noi episoade de naționalizare a politicii externe sau de de-europenizare (sectorială și temporară), precum în cazul crizei migranților, provocată de regimul lui Alexandr Lukașenko (IPN, Noiembrie 2021), când Polonia a acționat independent față de UE în protejarea frontierelor sale estice. În orice caz, situația din PaE va rămâne relativ instabilă, din cauza suprapunerii crizei de securitate legate de amenințările rusești împotriva Ucrainei, a devierilor de pe piața energetică și a consecințelor răspândirii noilor variante ale COVID-19.

Cele șapte prognoze pentru Parteneriatul Estic

Ca și în cazul estimărilor stabilite pentru anul 2021 (IPN, Ianuarie 2021), prognozele pentru 2022 reflectă fluctuațiile politice din interiorul statelor din regiune și schimbările în raporturile de putere dintre centrele de influență geopolitică din proximitate.

1. Derularea reformei statului de drept va demonstra dacă integrarea europeană poate fi accelerată sau nu. Moldova este poziționată cel mai favorabil pentru a demara reforme, deoarece guvernul are la îndemână tot instrumentariul politic (majoritate parlamentară și putere monocoloră) și o popularitate (încă) relativ ridicată (circa 40% - la finele lui 2021). Asemenea context favorabil permite desfășurarea unor reforme radicale în domeniul justiției (evaluarea procurorilor și judecătorilor), al cărui succes va depinde de asigurarea unui nivel impecabil de transparență decizională și neimplicarea factorului politic. Reformarea statului de drept va fi esențială pentru Ucraina, care deja dispune de arhitectura instituțională pentru curățarea justiției și funcționarilor publici de corupție. Pe lângă restaurarea deplină a politicilor anti-corupție, Kievul va trebui să demonstreze cum aplică în practică legislația anti-oligarhică adoptată în 2021 (RBC, Noiembrie 2021), pentru a reduce influența grupurilor informale asupra procesului decizional (interdicția finanțării partidelor politice) și a administrării sectorului public (restricționarea participării la privatizări). Acestea sunt unicele state din PaE unde reformele au șanse reale să progreseze în 2022. În Georgia, reformele de construcție a unei justiții independente vor rămâne paralizate până când partidul de la guvernare nu va asigura independența politică a instituțiilor de stat și a sectorului judecătoresc (de mixtiuni oligarhice). Armenia ar putea avansa și ea, dacă lansează cât mai rapid mecanismul instituțional intern și bilateral de implementare a Acordului privind Parteneriatul Comprehensiv și Extins cu UE (în vigoare din martie 2021), cu accentul pe statul de drept și transparența în utilizarea banului public. Doar în aceste state, integrarea europeană poate avansa mai rapid (Moldova, Ucraina) sau mai lent (Georgia, Armenia), în funcție de modul cum va fi sporită integritatea justiției și eficacitatea luptei cu corupția.

2. Consolidarea regimului autoritar din Belarus va scoate în evidență ineficiența sancțiunilor occidentale. UE a promis susținerea societății civile (și indirect mișcarea de opoziție politice) în exil cu 30 de milioane EUR la finele lui 2021, după ce a promis peste 50 de milioane EUR pentru societatea civilă în 2020 (RadioFreeEurope, Decembrie 2021). Dacă acești bani încep să fie debursați în 2022, atunci efectul pozitiv cumulat, rezultat din sprijinirea mișcării democratice, ar putea fi mai mare decât sancțiunile UE adoptate până acum împotriva regimului lui Lukashenko. În urma celor cinci pachete de sancțiuni, cu cel din urmă introdus în decembrie 2021, UE a sancționat 183 de persoane fizice și 26 de entități (UE, Decembrie 2021). Aceste măsuri însă nu au descurajat regimul de la Minsk, ci din contra acesta a recurs la noi provocări de anvergură în 2021 – coborârea forțată a avionului Ryanair (4978, Atena-Vilnius) și facilitarea migranției ilegale în EU. După decelerarea crizei migranților, datorată colaborării eficiente a UE cu principalele țări de tranzit (Turcia) și de origine (Irak) și soldată cu sancțiuni UE, Lukashenko a dispus introducerea unui embargou asupra unor grupuri de produse alimentare din UE și alte state care sancționează Belarusul, inclusiv din Balcanii de Vest (DW, Ianuarie 2022). Spre deosebire de contra-sancțiunile rusești din 2014, restricțiile comerciale bieloruse sunt vizate să lovească înainte de toate în economiile țărilor baltice (Letonia, Lituania), de unde sunt importate sau procurate produse de consum de către cetățenii și companiile bieloruse. Un alt indiciu că sancțiunile occidentale de până acum au avut o eficiență scăzută este faptul că regimul lui Lukashenko a desființat cele mai importante ONG-uri și surse media din țară, care va continua dacă sancțiunile UE nu vor fi hotărâte, rapide și cuprinzătoare. Odată cu reforma constituțională, a cărei aprobare este prevăzută în prima jumătate a lui 2022, regimul autoritar va obține garanții constituționale: imunitate împotriva proceselor de judecată legate de deciziile lui Lukashenko, posibilitatea lui de a guverna încă minim 10 ani (până la vârsta de 77 de ani) și excluderea opoziției din exil să participe la prezidențiale (President.gov.by, December 2021).

3. Vaccinarea populației din regiune ar putea întâmpina dificultăți să atingă rata de 70%. Unul din obiectivele țintite de către UE pentru statele PaE este ca acestea să depășească handicapul la nivel de vaccinare. În prezent, Azerbaijanul și Moldova demonstrează cea mai bună performanță în regiune, dar oricum acestea nu au depășit cota de 50% din populație vaccinată. Problema nu este în accesul la vaccinuri, care fie sunt livrate prin intermediul COVAX, donate pe linie bilaterală (statele UE, SUA, China, Rusia) sau achiziționate fără asistență externă. Interesul pentru vaccinare este scăzut și nu a putut fi impulsionat considerabil, nici în țări cu regimuri mai democratice, unde partidele de la guvernare se bucură de încredere publică largă, precum Moldova. Rezistența împotriva vaccinării se datorează dezinformării, pe de o parte, și strategiilor defectuoase de comunicare ale instituțiilor de stat, pe de altă parte. Dacă protestele anti-vaccinare din statele UE (Austria, Olanda, Germania, România etc.), vizibile în 2021, vor reveni în forță în 2022, efectele lor s-ar putea răspândi și peste PaE, dar într-o măsură mai mică. Practicile coruptibile larg răspândite în regiune face ca protestele anti-vaccinare de proporție să fie mai puțin probabile în PaE decât în UE. Corupția endemică din Europa de Est care implică și sectorul sănătății publice este una din frânele indirecte și invizibile în procesul de vaccinare, oferind soluții alternative pentru grupurile anti-vaccinare. Din aceste considerente, rata de 70% de vaccinare a populației din PaE va fi dificil de atins în 2022. O excepție poate fi Azerbaijanul (deja are circa 50% din populație vaccinată), unde regimul autoritar pare a fi mai eficient în realizare politicilor de vaccinare și ar putea fi interesat să exceleze, inclusiv în scop de prestigiu internațional.

4. Sporirea rezilienței va fi prioritizată de UE în raport cu integrarea europeană sectorială în statele PaE. UE va manifesta interes pentru sporirea capacităților locale de gestionare a situațiilor de criză. Expansiunea ariilor afectate de crize reduce din viteza de reacție și amplifică solicitarea pentru implicarea internațională a UE. Drept rezultat, din motive obiective, pe termen mediu și lung, UE va avea mai puține resurse disponibile pentru soluționarea problemelor din PaE. Din acest considerent, UE va folosi instrumentele de asistență financiară destinate pentru statele PaE, precum “Prioritățile post-2020” (cu buget de circa 20 de miliarde EUR sub formă de investiții) pentru a produce, în măsura posibilităților, capacități locale de reducere a vulnerabilităților majore (energie, vaccinare, recuperare economică etc.). Astfel, urmează să fie demarat procesul de capacitare a statelor PaE în domeniul pregătirii în fața crizelor. Capacitatea statelor post-sovietice de a acționa independent în situații de stres necesită timp și resurse instituționale și umane, aflate în deficit. Totuși, potrivit documentelor strategice pentru anul 2022, UE s-a angajat să vină cu soluții mai practice și mai bine țintite pentru a contribui la reziliența instituțională, economică și societală din statele PaE (IPN, Decembrie 2021). Deja depinde de gradul de angajare politică, absorbție instituțională și transformare structurală a autorităților naționale din regiune și de absența unor urgențe noi pe agenda UE, produse de factorul uman (conflictele militare în Ucraina sau Balcanii de Vest, crize ale migranților artificiale – Turcia, Belarus, Rusia sau autentice - Lebanon, Siria, Nordul Africii) sau de schimbările climatice (cataclismele naturale – inundații, secetă, etc.).

5. Securitatea Ucrainei devine un laitmotiv pentru asigurarea securității Europei. În timp ce Rusia vrea “garanții de securitate” (RIA, Decembrie 2021) de la SUA și NATO pentru a-și asigura relevanța în rândul marilor puteri (prin re-(instituirea unei balanțe de puteri), UE tinde să-și facă auzite îngrijorările auzite și luate în considerare în privința arhitecturii securității în Europa (EEAS, Ianuarie 2022). Piesa centrală a demersului făcut de Moscova constă în oprirea lărgirii euro-atlantice spre Est, avându-se în vederea anularea perspectivelor de aderare pentru Ucraina și Georgia. Aceasta este soluția cu “sumă pozitivă” acceptabilă de Rusia, care în caz contrar se arată hotărâtă să adopte măsuri radicale, printre care oficialii occidentali cred că este posibilă invadarea Ucrainei în decursul anului 2022. Pentru a găsi un numitor comun și a coordona mai bine politica de sancțiuni, SUA se pare că este pregătită să excludă penalizarea gazoductului Nord Stream 2, unde există divergențe cu Germania. În schimb, sunt pregătite scenarii cu aplicarea sancțiunilor din sectorul financiar, precum decuplarea Rusiei de la sistemul de tranzacții financiare SWIFT (1.100 bănci din 200 de țări ale lumii) și de ordin tehnologic (NewYorkTimes, Ianuarie 2022). Intenția este de a descuraja un eventual asalt împotriva Ucrainei, pe care UE tot mai mult îl percepe ca pe un element indispensabil al securității europene. Se cimentează laitmotivul că fără soluționarea conflictelor teritoriale din Ucraina, în care „Rusia este o parte implicată în conflict, nu mediator”, după cum afirmă șeful diplomației UE Josep Borrell, nu există securitate la frontierele estice ale UE. În orice caz, în anul 2022, rămâne mult mai probabilă escaladarea conflictului ruso-urainean, decât reluarea lucrărilor Formatului Normandiei sau revenirea la implementarea Acordurilor de la Minsk. Rusia deja a anunțat care poate fi pretextul pentru a declanșa o agresiune militară pe față împotriva Ucrainei (prevenirea unui „genocid” inexistent al minorității etnice în Donbas), dar nu este încă cunoscut cu precizie dacă SUA, NATO și UE vor să aplice sancțiunile pentru a preveni agresiunea sau pentru a o pedepsi post-factum.

6. Alegerile prezidențiale franceze și coeziunea coaliției germane vor influența acțiunile UE în direcția Rusiei. Situația politică din Franța și funcționalitatea coaliției de guvernare din Germania va juca un rol important pentru menținerea coeziunii în interiorul UE pe marginea politicii față de Rusia. De la bun început, agenda președinției rotative a Franței în instituțiile UE pare să fie afectată de campania electorală pentru alegerile prezidențiale. Din acest motiv, subiectele ce țin de Parteneriatul Estic (cu excepția Ucrainei) ar putea fi trecute cu vederea până la preluare președinției de către Republica Cehă (în a doua jumătate a anului), a cărei poziție critică față de influența rusă va produce interes sporit pentru vecinătatea estică. Cu excepția Ucrainei, alte țări din PaE ar putea pierde relevanța, ca și întreagă dimensiune a PaE, care deja figurează la finalul listei de obiective a Președinției Franței în domeniul politicii externe. Lucrurile se pot complica și mai mult dacă Emmanuel Macron va pierde alegerile prezidențiale în fața euroscepticilor. Popularitatea combinată a politicienilor de extremă dreaptă - Marine Le Pen și Eric Zemmour - este de 33%, față de cea a lui Macron de numai 25% (Politico, 2022). Deși estimările recente denotă că șansele de realegere ale lui Macron sunt înalte (57% în turul doi împotriva lui Le Pen și peste 50% în cazul altor contracandidați), suprapunerea protestelor anti-vaccinare cu perioada alegerilor prezidențiale pot stimula votul de nemulțumire în favoarea forțelor eurosceptice. Într-o măsură mai puțin dramatică, relațiile UE cu Rusia poate trece printr-un proces de moderație și tentativă de însănătoșire, dacă Social Democrații adoptă o politică mai prietenoasă față de Moscova, decât cele agreate în acordul de coaliție cu formațiunea ecologistă și liberalii (IPN, Decembrie 2021). Totuși, atât înfrângerea lui Macron, cât și desființarea coaliției de guvernare în Germania au o probabilitate redusă.

7. Relațiile disfuncționale dintre UE și Rusia va împiedica combinarea eforturilor pentru normalizarea dialogului dintre Armenia și Azerbaijan. Chiar dacă atât Rusia, cât și UE și-au exprimat interesul de a contribui la normalizarea relațiilor armeano-azere în 2021, acest lucru va fi imposibil de realizat dacă situația din jurul securității Ucrainei va ieși de sub control. Operațiunea de intervenție a Organizației Tratatului de Securitate Colectivă (OTSC) pentru stabilizarea situației din Kazahstan creează un precedent favorabil pentru Armenia, care participă la “misiunea de pacificare” (Kremlin.ru, Ianuarie 2022). În baza precedentului kazah, Armenia ar putea încerca să descurajeze acțiunile Azerbaijanului la frontierele armene, unde se mențin tensiunile din cauza lipsei unor frontiere delimitate și respectiv demarcate. Cu scopul prevenirii unor noi ciocniri militare în 2022 din cauza deciziilor unilaterale ale Azerbaijanului de a seta unilateral frontierele, atât Rusia cât și UE ar trebui să convină la eforturi comune în format 2+2. Un astfel de scenariu este însă puțin probabil din cauza animozităților structurale (Ucraina). Totuși, nu este exclus faptul că Rusia ar putea reuși de sine stător să miște lucrurile din loc, cu condiția că menținerea unei instabilități gestionabile, cu îmbunătățiri graduale, între Armenia și Azerbaijan, corespunde cu interesul strategic al Rusie. 

În loc de concluzii...

Pentru a înțelege prognozele vizavi de evoluțiile PaE în anul 2022 trebuie să fie luate în considerare prioritățile guvernelor naționale di regiune și dificultățile cu care acestea riscă să se confrunte în decursul anului. În altă ordine de idei, regiunea poate suferi din cauza importului de probleme, produse deliberat sau neintenționat în urma interacțiunilor sau ciocnirilor geopolitice din exterior.

Regiunea va trece prin provocări, care își au începutul sau continuarea în 2021. Evoluțiile negative majore vor deriva din insecuritatea generată de confruntarea cu factorul rusesc sau tentativa de a-l constrânge cu efecte secundare pentru actorii regionali mai mici. Totodată, dinamica pozitivă va fi determinată de menținerea unei voințe politice favorabilă reformelor în unele state PaE, dar și de interesul UE de a genera autonomie geopolitică în PaE prin dezvoltarea capacităților locale de reziliență de stat.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.