Raportul de activitate al ANI pentru anul 2018: mai bine deloc audiat decât târziu şi superficial

Context

La 13 mai 2020, în cadrul şedinţei Comisiei juridice, numiri şi imunităţi a Parlamentului (Comisie parlamentară), a fost prezentat Raportul de activitate al Autorităţii Naţionale de Integritate (ANI) pentru anul 2018.[1] Urmare a audierii, nu a fost adoptată vreo hotărâre, motiv pentru care nu este clară finalitatea urmărită de către Comisia parlamentară. Însă, pornind de la comunicatul de presă furnizat, s-a reţinut în calitate de cea mai importantă realizare a ANI în anul 2018 - implementarea şi asigurarea funcţionalităţii sistemului informaţional „e-Integritate”.[2] În confirmare, se prezintă şi anumite statistici – în 2018 au fost depuse 69107 declaraţii de avere şi interese personale comparativ cu 61298 declaraţii depuse pe suport de hârtie în 2017.

Prevederi legale relevante versus aplicare

Potrivit art. 7 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 132/2016 cu privire la ANI, aceasta trebuie să prezinte în plenul Parlamentului anual, până în data de 31 martie, raportul său de activitate pentru anul precedent.

Astfel, Raportul de activitate al ANI pentru anul 2018 trebuia să fie audiat până în 31 martie 2019. De altfel, raportul a fost aprobat de către Consiliul de integritate la 04 martie 2019[3] şi remis Parlamentului la 07 martie 2019[4], Parlamentul fiind cel care a întârziat cu mai mult decât un an.

Este de menţionat că, potrivit prevederilor citate, raportul de activitate al ANI urmează să se prezinte în plenul Parlamentului şi nu în cadrul vre-unei comisii parlamentare. Totuşi, pentru a ne menţine în limitele corectitudinii faţă de actuala legislatură a Parlamentului, este de recunoscut că, de fiecare dată, rapoartele de activitate ale ANI, dar şi ale Comisiei Naţionale de Integritate (predecesoare a ANI), nu au fost audiate decât de către comisia de profil.

În aceeaşi ordine de idei, şi profilul Comisiei parlamentare rămâne confuz. Or, potrivit informaţiilor prezentate chiar de către Parlament[5], constituie obiect de activitate al Comisiei juridice, numiri şi imunităţi:

• reglementări constituţionale;
• reglementări în domeniul dreptului civil, penal, administrativ, procedură civilă, penală, contravenţională şi de contencios administrativ;
• organizarea judecătorească, statutul magistraţilor şi al procuraturii;
• legislaţia electorală, legislaţia privind partidele şi asociaţiile obşteşti;
• probleme legate de interpretarea Regulamentului Parlamentului, probleme de disciplină parlamentară, imunităţi, numiri şi confirmări;
• monitorizarea executării de către RM a hotărârilor CtEDO şi prezentarea anuală în plenul Parlamentului a unui raport privind rezultatele acestei monitorizări;
• alte reglementări cu caracter juridic;
• executarea hotărârilor şi adreselor Curţii Constituţionale în domeniu;
• exercitarea controlului parlamentar în aceste domenii.

Domeniul de activitate al ANI s-ar potrivi mult mai reuşit profilului Comisiei securitate naţională, apărare şi ordine publică. Cel puţin, în obiectul de activitate al acesteia, este menţionată combaterea corupţiei.[6]

Este de notat că preşedinţia Comisiei juridice, numiri şi imunităţi este deţinută de către PSRM, iar preşedinţia Comisiei securitate naţională, apărare şi ordine publică este deţinută de către PDM. Sperăm, însă, că nu acesta este raţionamentul în atribuirea competenţelor unor sau altor comisii parlamentare.

Pretinsa realizare - declararea on-line a averii şi intereselor personale

Potrivit Conceptului tehnic al SIA „e-Integritate”[7], acesta reprezintă un sistem informaţional destinat depunerii, arhivării, verificării şi analizării automate a declaraţiilor de avere şi interese personale, înregistrării interdicţiilor de ocupare a funcţiilor publice sau funcţiilor de demnitate publică şi gestiunii ulterioare a acestor înregistrări, precum şi facilitării accesului electronic al persoanelor şi instituţiilor interesate la informaţiile de interes public.

Astfel, pornind de la scopul şi obiectivele de bază, SIA ar trebui să exercite următoarele sarcini specifice:

• semnarea şi depunerea în formă electronică a declaraţiilor de către subiecţii declarării;
• publicarea datelor cu caracter personal din declaraţii în limitele şi în condiţiile prevăzute de Legea nr. 133/2016 privind declararea averii şi a intereselor personale, inclusiv căutarea declaraţiilor în baza unor criterii de filtrare prestabilite;
• verificarea automatizată a declaraţiilor în vederea depistării discordanţei datelor indicate în declaraţii cu datele din  registrele de stat şi alte sisteme informaţionale;
• colectarea, stocarea, actualizarea şi analiza datelor aferente proceselor specifice de gestiune a listelor persoanelor care au  interdicţie de a ocupa o funcţie publică sau de demnitate publică;
• ţinerea Registrului electronic al subiecţilor declarării averii şi a intereselor personal;
• ţinerea Registrului de stat al persoanelor care au interdicţie de a ocupa o funcţie publică sau de demnitate publică.

Este de menţionat că funcţionalitatea şi eficacitatea SIA au fost auditate de către Curtea de Conturi[8], concluziile misiunii de evaluare fiind descurajante[9]:

• deşi pentru dezvoltarea şi implementarea SIA au fost utilizate instrumente şi tehnici recunoscute la nivel internaţional, gestionarea ne adecvată a riscurilor a generat deficienţe şi disfuncţionalităţi;
• subestimarea complexităţii proceselor, a resurselor umane şi de timp necesare pentru dezvoltare, precum şi testarea insuficientă a modulelor/componentelor au avut consecinţe negative asupra funcţionalităţii SIA;
• deşi există unele documente necesare funcţionării, acestea necesită a fi revizuite/ajustate potrivit noilor funcţionalităţile SIA, precum şi a fi comunicate utilizatorilor în mod eficient;
• perpetuarea unui control inadecvat asupra modificărilor operate în componentele bazelor de date, neactualizarea la timp a documentaţiei tehnice va spori riscurile;
• stabilirea şi implementarea unor cerinţe suficiente şi adecvate de securitate a datelor procesate, precum şi asigurarea unui control riguros continuu asupra respectării acestora, sunt imperative;
• deşi la moment se asigură realizarea copiilor de rezervă ale componentelor SIA, acestea nu sunt documentate corespunzător;
• deşi controalele unei aplicaţii sunt utilizate pentru oferirea asigurării (îndeosebi, managementului) că datele sunt valide, autorizate şi înregistrate corespunzător, auditul a constatat caracterul inadecvat sau chiar absenţa acestora în SIA - neconfigurarea controalelor pentru prevenirea şi/sau identificarea potenţialelor procesări eronate are impact direct asupra calităţii datelor generate;
• deşi majoritatea adresărilor din partea utilizatorilor sunt înregistrate, iar problemele, în mare parte, sunt soluţionate, nu există un mecanism eficient de suport (help desk), inclusiv proceduri clare de gestionare/înregistrare, soluţionare şi raportare a acestora - evenimentele înregistrate nu sunt analizate suficient pentru a identifica şi elimina cauza apariţiei acestora, precum pentru a fi utilizate în procesul de luare a deciziilor sau pentru operarea modificărilor/ajustărilor în SIA ori în infrastructură.

Deficienţele consemnate, potrivit misiunii de audit, au fost determinate de un şir de factori, inclusiv:

• neasigurarea condiţiilor suficiente şi adecvate pentru funcţionarea eficientă şi eficace a SIA, inclusiv: analiza insuficientă a necesităţilor şi riscurilor la etapa de creare/dezvoltare, imperfecţiunea cadrului normativ aferent; lipsa/insuficienţa capacităţilor TI ale ANI pentru administrarea eficientă a SIA; monitorizarea şi controlul insuficient din partea părţilor responsabile de funcţionarea adecvată a SIA etc.;
• ineficienţa SIA ca urmare a funcţionării şi utilizării necorespunzătoare a acestuia, utilizarea în paralel a modului tradiţional (pe suport de hârtie, electronic) de colectare a datelor, verificare a corectitudinii acestora, inclusiv necesare pentru luarea unor decizii (îndeosebi în procesul de verificare a declaraţiilor, generare a rapoartelor etc.).
• SIA, în corespundere cu art. 24 alin. (1) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii şi a intereselor personale, este utilizat începând cu 01.01.2018, fiind elaborat pe parcursul anilor 2015-2016 de către Centrul de Guvernare Electronică (actualmente - Agenţia de Guvernare Electronică), în coordonare cu CNI/ANI, în cadrul Proiectului „e-Transformare a Guvernării”, finanţat din creditul Băncii Mondiale. Costul implementării SIA a însumat peste 2 mil. MDL.^[10] La fel, pentru funcţionarea acestuia au fost alocate din bugetul de stat resurse financiare în vederea procurării semnăturilor electronice pentru utilizatori. Astfel, în anul 2018, au fost prestate servicii de certificare în număr de 57 809, fiind valorificată suma de 7 226,1 mii MDL din cele 8 750,0 mii MDL planificate pentru anul respectiv.^[11]

Aceste costuri sunt oricum mari, mai ales dacă luăm în considerare că SIA, aşa cum a constatat misiunea de audit, nu este unul funcţional plenar şi eficient. Pentru comparaţie, în tabelul ce urmează, sunt prezentate costurile aferente prelucrării/scanării declaraţiilor depuse pentru aa. 2012-2016.

Din păcate, Comisia parlamentară s-a limitat la o audiere superficială a celor raportate de către ANI, reţinând ca realizare - în 2018 au fost depuse 69107 declaraţii de avere şi interese personale comparativ cu 61 298 declaraţii depuse pe suport de hârtie în anul 2017.

Numărul de declaraţii depuse nu poate servi indicator de performanţă. Ar trebui să fie urmărită, mai degrabă, ponderea declaraţiilor depuse din totalul declaraţiilor care urmau a fi depuse. Acest indicator, însă, este imposibil de calculat atât timp cât ANI nu cunoaşte numărul exact al potenţialilor subiecţi ai declarării şi fluctuaţiile acestuia. De altfel, din constatările auditului, nu este asigurată nici interoperabilitatea SIA „e

Integritate” cu Registrul de stat al funcţionarilor publici[12], care, din câte înţelegem, nici nu este unul funcţional.[13] Misiunea de audit a constatat probleme şi în partea ce ţine de integrarea altor sisteme informaţionale, cum ar fi cele deţinute de către Casa Naţională de Asigurări Sociale şi Serviciul Vamal.

O altă problemă constituie şi funcţia SIA de a genera rapoarte. Potrivit misiunii de audit, deşi SIA urma să fie configurat pentru a genera 15 tipuri de rapoarte, 6 dintre acestea nu sunt funcţionale, unele din rapoarte generate prezentând dificultăţi de analiză şi generalizare.[14]

La fel, din problemele majore, este de remarcat şi indisponibilitatea Registrului de stat al persoanelor care au interdicţie de a ocupa o funcţie publică sau de demnitate publică.[15] Acesta, din informaţiile misiunii de audit, nu a fost dezvoltat ca parte componentă în SIA, fiind ţinut manual, pe suport de hârtie, în cadrul Inspectoratului de integritate (subdiviziune a ANI) şi gestionat de către inspectorul superior de integritate cu atribuţii de control şi organizare.^[16]

SIA nu permite publicului decât accesarea, în format PDF, a declaraţiilor de avere şi interese personale, pe când aşteptarea era ca publicul să aibă acces la o gamă mai largă de informaţii, inclusiv într-un format care să permită filtrarea şi generalizarea datelor statistice. Or, tocmai în atare condiţii, SIA ar putea deveni util în procesul de monitorizare de către societatea civilă a activităţii de declarare şi control al averilor şi intereselor personale în serviciul public.

La fel, este remarcat şi ponderea crescândă a declaraţiilor repetitive, ceea ce denotă că procesul de declarare a averii şi intereselor personale continuă să prezinte dificultăţi.

De altfel, declaranţii recunosc că se confruntă cu probleme la completarea şi depunerea declaraţiilor. Potrivit unui recent sondaj al Transparency International – Moldova, este vorba de aproape fiecare al treilea din respondenţii care au depus declaraţii, fiind invocate dificultăţi atât de ordin obiectiv (deficienţe tehnice ce ţin de funcţionarea SIA), cât şi de ordin subiectiv (necunoaşterea modului de reflectare a unor venituri/bunuri).[17]

Evident, că tuturor acestor provocări ANI va trebui să facă faţă. Însă, cel mai probabil, fără suportul Comisiei parlamentare, care nu examinează fundamental cele raportate de către ANI. Mai grav, nici Consiliul de integritate nu analizează fundamental evoluţiile în domeniu. La 25 mai 2020, Consiliul de integritate a aprobat Raportul de activitate al ANI pentru anul 2019, fără, însă, a examina detaliat aspectele-cheie.[18]

Primele semnale de alarmă - controlul averii şi intereselor personale

În virtutea art. 5 din Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Naţională  de Integritate, misiunea ANI constă în asigurarea integrităţii în sectorul public prin realizarea controlului averii, intereselor personale, conflictelor de interese, incompatibilităţilor şi restricţiilor.

Din păcate, în ceea ce priveşte activitatea de control, ANI nu este mai performantă decât CNI.

Situaţia este destul de alarmantă, dacă luăm în considerare sporirea personalului efectiv angajat şi antrenat în procesul de control.

Este important de remarcat că sporeşte simţitor şi bugetul alocat ANI.

Astfel, în fapt, sistemul de declarare a averilor şi intereselor personale în serviciul public devine mai costisitor, neoferind performanţe pe potrivă.

Concluzii şi recomandări

În anul 2016 a demarat un amplu proces de reformare a sistemului naţional de declarare şi control al averii şi intereselor personale în sectorul public. Procesul a fost lansat prin revizuirea cadrului legal în domeniu, fiind adoptate Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate şi Legea nr. 133/2016 privind declararea averii şi intereselor personale.

Legile nu pot avea impact imediat, motiv pentru care efectul prevederilor ar putea fi evaluat doar după obţinerea experienţelor de aplicare efectivă a acestora în timp. Or, condiţiile au fost modificate esenţial – declararea se produce în format electronic prin intermediul unui sistem informaţional automatizat, iar controlul şi deciziile aferente acestuia sunt de competenţa inspectorilor de integritate care beneficiază de garanţii de independenţă.

Totuşi, mecanismele s-au instituţionalizat. Prin reorganizarea CNI, a fost creată ANI. A fost înfiinţat Consiliul de Integritate. Au fost numiţi în funcţie preşedintele şi vicepreşedintele ANI, dar şi inspectori de integritate.

Care sunt performanţele actualului model de control (ANI)? Poate acesta deveni mai eficient decât modelul precedent (CNI)? Un prim bilanţ este posibil şi necesar. Din păcate, autorităţile (atât Parlamentul, cât şi Consiliul de integritate) nu au reuşit o abordare fundamentală a celor raportate de către ANI.

De altfel, Parlamentul nici nu este foarte eficient în relaţiile cu alte instituţii, inclusiv în relaţia cu ANI. De fiecare dată a avut o reacţie întârziată faţă de necesităţile instituţiei. ANI, ca şi CNI, a supravieţuit mai degrabă în pofida voinţei Parlamentului, decât în virtutea acesteia.

Normele în ceea ce priveşte raportarea de către ANI Parlamentului a fost constant criticată, fiind considerată o reminiscenţă a cadrului legal anterior, care trata CNI în calitate de instituţie aflată sub supravegherea Parlamentului. Or, tocmai acest lucru s-a încercat să se evite – orice subordonare a  ANI faţă de Parlament. Tocmai în acest scop a fost modificat modul de numire a preşedintelui şi vicepreşedintelui ANI, dar şi a fost semnificativ revăzut statutul acestora. Tocmai în acest scop a fost instituit Consiliul de integritate, din care fac parte reprezentanţii tuturor puterilor (Legislativ, Executiv, Judiciar), atât la nivel central cât şi local, dar şi reprezentanţi ai societăţii civile. De altfel, tocmai Consiliul de integritate, este cel care, în virtutea art. 12 alin. (7) literele d) şi e) din Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate, aprobă strategia şi planul de activitate, dar şi analizează şi aprobă rapoartele anuale ale ANI. Or, ANI, pornind de la misiune, trebuie să activeze în interesul public general.

În linii generale, tendinţele preliminare ar trebui să ne îngrijoreze. În pofida procesului de reformare şi sporirii resurselor alocate, sistemul de declarare şi control al averii şi intereselor personale nu a devenit mai performant.

În această ordine de idei, cel mai important ar fi:

• revizuirea normelor privind prezentarea rapoartelor anuale de activitate de către ANI. Parlamentul ar trebui exclus din acest circuit, nefiind potrivit şi eficient în acest sens. Mai mult, în relaţia ANI-Parlament, ar fi important de evitat orice alimentare a sentimentului de control/subordonare/supraveghere a ANI. Or, deputaţii sunt subiecţi ai declarării, iar publicul ar trebui să fie încredinţat că aceştia sunt trataţi similar celorlalte categorii de subiecţi;
• sporirea atenţiei Consiliului de integritate asupra evoluţiilor în domeniu – analiza lor neîntârziată, obiectivă, cuprinzătoare, echidistantă şi fundamentală;
• sporirea funcţionalităţii şi eficienţei SIA „e-Integritate” prin aducerea la îndeplinire a recomandărilor misiunii de audit;
• abordarea vizionară a domeniului – aprobarea Strategiei de activitate a ANI – un proiect în acest sens de mai mult timp este în proces de elaborare, fără a fi însă definitivat şi aprobat;
• concentrarea activităţii ANI asupra celei de control – urmărirea acesteia şi reacţionarea cuvenită la orice involuţie.

Acest document a fost realizat în cadrul proiectului „Consolidarea statului democratic de drept: contribuţia societăţii civile” implementat de Transparency International-Moldova şi susţinut financiar de Ambasada Regatului Ţărilor de Jos. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanţatorilor

---------
DISCLAIMER: Autorii comunicatelor – nu agenția de presă IPN – poartă responsabilitate exclusivă pentru corectitudinea și esența conținutului comunicatului, prezentat spre publicare și/sau distribuire