Politica externă „multi-vectorială” și integrarea europeană: realitățile din Serbia, Moldova și Georgia. Analiză de Dionis Cenușa

Op-Ed
	Statele care fac parte din politica de extindere a UE (10 la număr) trebuie să îmbrățișeze o politică net pro-europeană, dacă doresc să avanseze în procesul de aderare. În caz contrar, orice formă de multi-vectorială care implică Rusia și China poate deveni un obstacol în realizarea condițiilor de aderare...
Dionis Cenușa, Columnist principal

Există o preconcepție că, dacă o țară aderă la politica de extindere a Uniunii Europene (UE), atunci politica sa externă devine uniformă și „europenizată”, devenind strict pro-europeană. Astfel, o parte din transformarea prin care trebuie să treacă noile și vechile state candidate la UE (în prezent 10 la număr) este legată de preluarea direcțiilor de acțiune externă ale UE. Chiar dacă toate cele 27 de state europene au propria lor politică externă, instituțiile UE situate la Bruxelles pot sugera principii de acțiune externă. Dezvoltarea unei agende externe aparținând UE depinde de unanimitate, pe de o parte, și de circumstanțe geopolitice, pe de altă parte. Cu toate acestea, în majoritatea cazurilor, agenda externă a UE este stabilită pe baza unei relații de cauzalitate cu evenimente geopolitice regionale și globale (războiul din Ucraina, criza migranților, amenințarea teroristă etc.).

Cu toate acestea, unanimitatea nu este întotdeauna și neapărat rezultatul unor decizii voluntare, ci formată ca urmare a influenței unei majorități puternice asupra celorlalți. Influența majorității trebuie să fie în spatele Germaniei și Franței, parțial Italiei și Spaniei, deși într-o măsură mai mică. Deși acestea din urmă sunt principalele patru economii ale UE care dețin primatul, ele trebuie să unească în jurul lor celelalte state membre pentru a obține coeziunea pe partea de politică externă a întregului bloc. Și anume, pe baza unanimității și coeziunii, instituțiile europene pot introduce sancțiuni împotriva țărilor terțe, sancțiunile devenind unul dintre cele mai expresive și puternice instrumente ale politicii externe a UE. Din acest punct de vedere, UE se așteaptă ca statele candidate (inclusiv Serbia, Moldova și Georgia) să preia sancțiunile europene, aliniindu-se astfel la agenda externă europeană. Aceasta se referă și la sancțiunile UE împotriva Rusiei, care în ultimii doi ani a devenit cea mai sancționată țară pe plan internațional. Între februarie 2022 și iunie 2024, UE a inițiat 14 pachete de sancțiuni, care nu ar trebui să fie omise din procesul de aderare la UE a statelor candidate. Totuși, acest lucru diferă de la caz la caz, întrucât unele țări candidate preferă să adopte o politică externă „multi-vectorială”, refuzând alinierea cu sancțiunile europene chiar dacă se află în negocieri de aderare la UE.

Serbia și Moldova – cazuri opuse de politică externă

Alinierea la politica externă comună a UE este o condiție necesară în procesul de aderare la UE, indicată în capitolul 31 (dintr-un total de 35 de capitole). Potrivit acestei prevederi, statele candidate trebuie să-și apropie politica externă de cea a UE, iar principala modalitate de a o face este prin preluarea măsurilor restrictive (sancțiuni) ale UE și aderarea la poziționarea geopolitică a UE (afirmațiile făcute de brațul diplomatic al UE - Serviciul European de Acțiune Externă). Acest capitol urmează să fie deschis pentru Moldova după 2025, dar fără o dată concretă, când este planificată începerea efectivă a procesului de negocieri cu UE. În cazul Serbiei, chiar și după 10 ani de la lansarea negocierilor cu UE în 2014, capitolul 31 încă nu a fost închis și este în prezent evaluat de Consiliul UE (reprezentanți ai guvernelor naționale ale statelor UE). Capitolul acoperă nu numai sancțiuni, ci și acțiuni în relație cu organizațiile internaționale (ONU, Curtea Penală Internațională etc.) și tratatele internaționale (neproliferarea armelor, contracararea amenințărilor hibride etc.).

Atitudinea față de agresiunea militară a Rusiei împotriva Ucrainei și respectarea sancțiunilor europene împotriva Rusiei sunt în prezent esențiale pentru evaluarea de către UE a progresului Serbiei și Moldovei în procesul de aderare. În august 2023, Bruxelles-ul a subliniat că autoritățile sârbe nu au preluat niciuna dintre sancțiunile UE împotriva Rusiei și nici nu s-au alăturat UE în declarații legate de Rusia și Ucraina. De asemenea, Belgradul a refuzat să preia sancțiunile împotriva Chinei, Belarusului și Iranului, care sunt parteneri strategici ai Rusiei. În pofida demersurilor UE, Serbia permite zboruri aeriene civile către Rusia și a fost vizată pentru suspiciunea de eludare a sancțiunilor privind exporturile cu dublă utilizare în Rusia. UE a ridicat în mod deschis problema „direcției strategice” a Serbiei de a menține relațiile atât cu Rusia, cât și cu China. Cu alte cuvinte, Bruxelles-ul este deranjat de faptul că Serbia este ghidată de o politică externă „multi-vectorală”, chiar dacă rămâne ancorată în procesul de aderare europeană. În percepția euro-craților de la Bruxelles, Serbia trebuie să aleagă un singur vector, cel european, dacă cu adevărat vrea să adere la UE. Cu partidul lui Aleksandar Vucici (Partidul Progresiv Sârb – SNS) în majoritate în urma alegerilor anticipate controversate din decembrie 2023, Serbia nu dă niciun semn că vrea să renunțe la politica sa externă autonomă de legături strânse cu Moscova și Beijingul, în ciuda obiecțiilor UE.

În timp ce UE a evaluat progresul Serbiei în implementarea Capitolului 31 ca fiind „moderat”, Moldova a primit o evaluare mai pozitivă („între nivel moderat și bun”). În august 2023, autoritățile moldovenești au demonstrat o rată mai mare (74%) de aliniere la declarațiile Serviciului European de Acțiune Externă (brațul diplomatic al UE) decât Serbia (51%). Deși Moldova nu s-a aliniat la sancțiunile împotriva Rusiei (și a Belarusului), evitând contra-acțiunile din partea rusă (statut de "state neprieten" – circa 50 de state), UE a fost laxă în a o critica, așa cum face în cazul Serbiei. UE a subliniat faptul că Moldova s-a angajat să nu permită violarea sancțiunilor pe teritoriul său și s-a angajat să implementeze treptat și selectiv anumite sancțiuni: 4 pachete de sancțiuni ar fi fost implementate în noiembrie 2023. Reducerea nivelului relațiilor bilaterale cu Rusia la un nivel care nu a mai existat de la independența acestei țări (1991) și solidaritatea necondiționată cu Ucraina înseamnă că UE nu este deranjată de alinierea limitată la sancțiunile împotriva Rusiei și a lăsat fără critică cazurile de violare a sancţiunilor. UE vede în acțiunile Chișinăului un devotament total pentru vectorul european, chiar dacă acesta este instrumentalizat de actuala guvernare pentru a o ajuta pe Maia Sandu să obțină un rezultat mai bun la alegerile prezidențiale din 20 octombrie. Or, guvernul (Partidul Acțiune și Solidaritate) a decis organizarea unui referendum pentru integrarea europeană, care ar duce la modificarea prevederilor constituționale pentru a include integrarea europeană. Deși acest demers politic al PAS implică riscuri, inclusiv pentru imaginea UE în Moldova, Bruxelles-ul nu se arată deranjat de încercarea de politizare a vectorului european.

S-ar părea că Bruxelles-ul consideră că victoria votului „pro” la referendumul pentru integrarea europeană în Moldova va elimina posibilitatea unei politici externe „multi-vectorale”, prin care relațiile cu Rusia ar putea fi resuscitate de guvernele ulterioare. În ciuda tuturor acestor calcule ale UE, s-ar putea să fie în zadar, deoarece menționarea integrării europene în constituția Georgiei, (alături de cea a NATO), nu a împiedicat actualul guvern să adopte o postură „multi-vectorală”, asemănătoare cu cea a Serbiei.

Georgia – politică externă “multi-vectorială” pe orizontală

Relația cu Rusia asumată de statele candidate la UE va conta cel puțin până în 2029, când va expira mandatul Comisiei Europene, în prezent în curs de constituire. Viitorul șef al diplomației europene ar putea deveni actualul prim-ministru al Estoniei, Kaja Kallas, care a devenit una dintre principalele ținte ale dezinformării ruse. Kallas este cunoscută pentru un discurs robust și critic împotriva Moscovei pentru politica sa imperialistă în raport cu Ucraina, dar și cu întregul spațiu post-sovietic. Având în vedere configurația viitoare a Comisiei Europene, care își va consolida vocea geopolitică, inclusiv prin diplomația pragmatică desfășurată de Kallas în relația cu Rusia, țări precum Georgia vor avea dificultăți în implementarea politicilor externe „multi-vectorale”.

Deși este țară candidată din noiembrie 2023, Georgia riscă să-și piardă acest statut ca urmare a adoptării legii privind "transparența influenței străine". În iunie 2024, Consiliul UE a avertizat autoritățile de la Tbilisi că există consecințe geopolitice pentru legea adoptată, care din toamnă va permite ca societatea civilă să fie inclusă în categoria „agenților de influență străină ” dacă primește mai mult de 20% din finanțare din străinătate (indiferente de origine). UE nu face o referire directă la Rusia, dar cei care au protestat vehement în Georgia (tineri, ONG-uri, opoziție, cetățeni în general) au interpretat adoptarea legii (cu aspecte similare cu cea din Rusia în 2012) cu o încercarea de „rusificare”. Bruxelles-ul a subliniat că procesul de aderare pentru Georgia poate fi stopat dacă legea rămâne în vigoare. Cu toate acestea, guvernul de la Tbilisi (un regim de tip oligarhic din cauza influenței lui Bidzina Ivanishvili) condus de „Visul Georgian” continuă să repete că integrarea europeană a țării nu este anulată și că scopul este atingerea acestui obiectiv (infezabil) până în anul 2030.

De facto, ca și Serbia, autoritățile georgiene implementează o politică „multi-vectorală”, încercând să îmbine apartenența la UE cu un parteneriat strategic cu China și normalizarea relațiilor cu Rusia. Semnele unei poziționări pro-europene neexclusive sunt ilustrate de evaluarea UE cu privire la pregătirea Georgiei pentru Capitolul 31. În august 2023, Bruxelles-ul a identificat partea georgiană ca având o rată de aliniere de 43% la declarațiile diplomației UE, mai mică decât în Serbia (51%) și aproape de două ori mai redusă decât în Moldova (78%). De asemenea, Georgia nu s-a alăturat sancțiunilor UE împotriva Rusiei adoptate după 2022 (ca și Serbia și, parțial, ca Moldova) și este reticentă să se alinieze la sancțiunile pentru drepturile omului (analogul UE cu „Legea Magnitsky”).

Deși autoritățile georgiene sunt deschise să adopte legislație europeană în diferite sectoare tehnice (așa cum au procedat în cadrul Acordului de Asociere din 2014), urmărind interese economice pragmatice, ele preferă o suveranitate largă în domeniul politicii externe. Prin urmare, dacă urmăresc sancțiuni individuale și politice pentru legislația care vizează societatea civilă (dintre care unele primesc finanțare de la UE și statele membre), autoritățile georgiene vor răspunde cel mai probabil prin intensificarea dialogului cu China, Rusia și Iran. Realizarea proiectului de construcție a portului Anaklia (infrastructură critică) de către companiile chineze exemplifică abordarea pe care guvernul georgian ar putea-o aplica la scară mai largă, dacă se va simți izolat. Punctul critic care va seta noi condiții politice în dialogul dintre Tbilisi și Bruxelles îl reprezintă alegerile parlamentare din 26 octombrie 2024. Opoziția face pași către o mobilizare a forțelor pro-UE, iar instituțiile europene condiționează viitorul dialog cu Tbilisi de desfășurarea unor alegeri parlamentare corecte și libere.

Rezultatul alegerilor va determina dacă Georgia se va apropia mai mult de Moldova (dacă președinția rămâne în mâinile actualului guvern după scrutinul moldovenesc din 20 octombrie) sau își va întări poziția „multi-vectorială”, în stil sârbesc, construirea de relații selective cu UE în procesul de aderare, având în paralel legături strânse cu China și cel puțin normalizate cu Rusia.

În loc de concluzii...

Statele care fac parte din politica de extindere a UE (10 la număr) trebuie să îmbrățișeze o politică net pro-europeană, dacă doresc să avanseze în procesul de aderare. În caz contrar, orice formă de multi-vectorială care implică Rusia și China poate deveni un obstacol în realizarea condițiilor de aderare (capitolul 31).

E clar că viitoarea Comisie Europeană va fi la fel de strictă în raport cu Rusia ca și actuala, chiar dacă agresiunea militară rusă împotriva Ucrainei încetează din motive momentan necunoscute. Prin urmare, negocierile de aderare la UE ale Serbiei, Moldovei și Georgiei, pe partea politicii externe comune (inclusiv alinierea la sancțiuni împotriva Rusiei), pot influența progresul aderării. În fine, dacă aceste state vor prelua politicile asociate cu Rusia, cum este cazul Georgiei, atunci procesul de aderare la UE ar putea fi pus pe pauză sau cel puțin încetinit la maxim.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.