 |
|
| Dionis Cenușa, Columnist principal | |
Starea geopolitică de pe continentul european se situează la o intersecție critică înainte de finele anului 2023. Prognozele legate de dinamica interacțiunilor geostrategice depind de continuitatea solidarității Uniunii Europene (UE) față de Ucraina, în particular în raport cu agresiunea militară convențională și cea hibridă a Rusiei. Intensitatea angajamentelor din partea UE în viitoarele luni va reieși din răspunsul la patru provocări esențiale: (1) tacticile militare ruse împotriva Ucrainei pe timp de iarnă; (2) viteza cu care poate fi stabilizată vecinătatea sudică a UE; (3) reziliența societală din statele europene în fața riscurilor de radicalizare politică, dar și (4) prognozele pre-electorale din SUA.
În corespundere cu logica de război a Rusiei, instrumentalizarea iernii și purtarea unui război energetic de uzură împotriva infrastructurii ucrainene revine în prim plan. Deja există semnale că atacurile aeriene ale Rusiei țintesc sectorul energetic din Ucraina, într-o proporție mai activă decât în capacitățile portuare din regiunea Odesei (Reuters, Noiembrie 2023). Gestionarea crizei din Orientul Mijlociu, concomitent cu protecția efectivă a civililor palestinieni din Gaza și Cisiordania pe durata intervenției militare a Israelului, atrage atenția și resursele UE. Se întrezărește un interes clar al Bruxelles-ului de a transforma această criză într-o oportunitate pentru formalizarea statalității palestiniene (Politico, Noiembrie 2023). În același timp, izbucnirile anti-imigrație violente de la Dublin, protestele anti-guvernamentale a dreptei din Spania împotriva amnistiei pentru liderii separatiști catalani sau victoria euroscepticilor în alegerile din Olanda revelă niște vulnerabilități structurale ale UE. Câteva luni înainte de alegerile parlamentare europene din vara lui 2024, Bruxelles-ul urmează să propună soluții pentru prevenirea ascensiunii euroscepticilor, cu un accent pe problematica migrației. Nu în ultimul rând, caracterul pro-activ UE în materie de politică externă va fi influențat de contextul pre-electoral din SUA, unde raportul de forțe dintre Democrați și Republicani ridică unele semne de întrebare privind sustenabilitatea actualei armonii în relațiile transatlantice.
Imprevizibilitatea mediului extern face ca subiectul despre solidaritatea pro-ucraineană să figureze în topul discuțiilor de la Bruxelles și în capitalele europene. Solidaritatea UE față de Kiev este măsurabilă atât pe partea de finanțare, cât și pe cea de integrare europeană. Deși nu în măsură egală, dar ambele dosare contează. Aceste dimensiuni pot avea o influență pozitivă una asupra celeilalte sau, din contra, se pot contagia reciproc, dacă UE nu le va aborda cuprinzător și complementar.
Oboseala geopolitică în UE și dosarul ucrainean
Începând cu februarie 2022, solidaritatea europeană față de Ucraina în materie de apărare împotriva agresiunii Rusiei a fost de natură previzibilă în strategiile externe ale UE. Acest lucru se bazează pe o solidaritate quasi-completă în interiorul celor 27 de state UE, cu excepția Ungariei. Uniformitatea sprijinului pentru Ucraina în interiorul UE reflectă în linii mari susținerea populară la nivel european. Deși în primăvara anului 2023 au apărut unele semne ușoare de descreștere în privința simpatiei publice față de reacțiile Bruxelles-ului în raport cu agresiunea Rusiei, majoritatea europenilor se poziționează de partea Ucrainei. Astfel, sprijinul public european față de strategiile UE în raport cu Ucraina variază între 60% și 85% în funcție de domeniul de intervenție (Eurobarometru, iulie 2023). Cel mai înalt sprijin se atesta vizavi de asistența umanitară a UE pentru refugiații ucraineni (88% în iulie față de 91% în februarie 2023), iar cel mai scăzut – în domeniul livrării de echipament militar (64% în iulie față de 65% în februarie 2023). În orice caz, schimbările de atitudine sunt minore, iar majoritatea publicului european percepe pozitiv ajutorul UE oferit părții ucrainene.
Cu toate acestea, se conturează o anumită oboseală geopolitică vizavi de cauza ucraineană, care combină reacții naționalist-protecționiste în domenii sensibile (în Polonia, Slovacia și Ungaria), precum accesul produselor cerealiere. Mai recent, s-a intensificat opoziția față de sporirea numărului de permise pentru transportatorii ucraineni care operează în UE, al cărui număr s-a multiplicat de la 165 mii până în februarie 2022 până la circa 1 milion în prezent. Semnale pesimiste pot fi interceptate de asemenea în privința disponibilității resurselor financiare în UE și a cristalizării deficitelor bugetare în unele capitale europene. La nivel european e vorba despre opoziția Ungariei referitor la înființarea unui mecanism inedit de finanțare a Ucrainei până la finele lui 2027, în valoare de 50 miliarde de euro. O soluție alternativă viabilă ar putea fi împrumuturile directe din partea guvernelor naționale ale statelor UE, deși acest lucru poate genera anumite presiuni bugetare. Asistența promisă de către unele state europene pentru Ucraina în 2024 – Germania și Olanda – se referă la asistență militară în valoare totală de circa 3,6 miliarde de euro. Totuși, există o incertitudine în privința capacității anumitor guverne naționale de a aloca resurse financiare pentru necesități ucrainene, anterior prevăzute prin intermediul instrumentelor europene de finanțare. Primul caz în acest sens ține de deficitul bugetar din Germania, care se ridică la 60 miliarde de euro. Această turnură bugetară s-ar putea solda cu o revizuire drastică a cheltuielilor în 2024 pentru „tranziția verde”, industria critică în domeniul producției de chipuri, dar și subsidiile sociale în domeniul energetic (Politico, Noiembrie 2023).
Cu scopul diminuării sau chiar al eliminării piedicilor legate de finanțarea Ucrainei, factorii de decizie din UE pregătesc un cadru legal nou ce permite utilizarea profitului din resursele financiare rusești înghețate in UE, în valoare de aproape 200 miliarde de euro (Bloomberg, Noiembrie 2023). Noul mecanism va reieși din efectele juridice ale sancțiunilor aplicate împotriva Rusiei. Atât definitivarea legislației ce ar legaliza confiscarea veniturilor din banii ruși blocați în UE, cât și cel de-al 12-lea pachet de sancțiuni, s-ar putea materializa până la finele lui 2023 sau chiar în primele luni ai anului 2024. Creativitatea manifestată de către EU în identificarea unor resurse financiare alternative lipsește în domeniul integrării europene, unde e nevoie de unanimitate politică pentru a avansa dialogul de pre-aderare cu Ucraina.
Ucraina, Moldova și Georgia – extinderea estică a UE „în pachet” sau separat?
La începutul lunii noiembrie, Comisia Europeană a evaluat pregătirea Ucrainei și Moldovei drept suficientă pentru a începe negocierile de aderare, chiar dacă a indicat că nu toate condițiile au fost implementate integral. Totodată, Comisia a stabilit un set de cerințe (9 la număr) pe care Georgia trebuie să le implementeze pentru a obține statutul de țară candidat. Deși accentul UE este pus în prezent pe dimensiunea estică a politicii de lărgire, Bruxelles-ul conștientizează că Balcanii de Vest trebuie să rămână pe agendă. De aceea, probabil inclusiv la insistența Austriei, care promovează activ negocierile de aderare pentru Balcani (FT, Noiembrie 2023), UE a decis să ofere un semnal pozitiv pentru eventuala inițiere a negocierilor de aderare pentru Bosnia și Herțegovina (UE, Noiembrie 2023).
În fond, UE trebuie să îmbine prioritățile vechi cu urgențele noi în materie de lărgire. Din acest considerent, politica de lărgire este în mod inevitabil împărțită în două „dimensiuni”, chiar dacă sub acoperișul aceluiași pachet de lărgire. Or, pe lângă vitezele multiple în domeniul reformelor, există probleme structurale în Balcani, de ordin interstatal și inter-etnic, care diferă de cele provocate nemijlocit de factorul rusesc în Ucraina, Moldova și Georgia. Politicile UE față de aceste două regiuni supuse lărgirii sunt separate de Turcia, a zecea țară candidată. Actorii europeni sunt obligați să sporească simetria în politica sa față de Turcia, reieșind din ascensiunea ponderii geopolitice a acesteia (Euronews, Noiembrie 2023).
Conturarea a două blocuri distincte în domeniul lărgirii UE este determinată de două seturi de realități și respectiv precondiții locale. Pe de o parte, Ucraina, Moldova și Georgia fac parte din Trio-ul Asociat, cel mai avansat și europenizabil grup de țări din Parteneriatul Estic. Deși acestea au implementat Acorduri de Asociere cu UE, ele sunt deocamdată devansate de către țările din Balcanii de Vest – Muntenegru, Serbia, Albania, Macedonia de Nord și Kosovo – la multiple capitole. Ambițiile și asistența UE față de Balcanii de Vest a canalizat resurse de pre-aderare care au permis o aliniere mai înaltă a acestora cu standardele europene. Pe de altă parte, Ucraina, Moldova și Georgia au probleme de integritate teritorială din cauza separatismului și ocupației promovate de către Rusia (BneIntellinews, Iulie 2023). Acest aspect consolidează argumentul că cele trei țări din Parteneriatul Estic sunt apropiate inclusiv din punctul de vedere al constrângerilor și riscurilor de ordin structural.
Trăsăturile distincte în parcursul de integrare europeană al acestor regiuni, ridică întrebarea dacă viitorul val de extindere va consta din abordare „la pachet” în interiorul aceleiași regiuni. Cel puțin până în anul 2030, UE va fi tentată să privească separat la aceste regiuni. În trecut, lărgirile au avut loc atât „în pachet” (România și Bulgaria în ianuarie 2007) cât și individual – Croația în iulie 2013. Deși ambele modele sunt aplicabile în continuare, decizia finală va aparține UE și țărilor candidate din Balcanii de Vest și din Parteneriatul Estic.
Multiplele interdependențe dintre Ucraina și Moldova (securitate, energie, transport etc.), dar și sprijinul României pentru dosarul moldovenesc în procesul de pre-aderare, ar putea înclina Kievul să privească pragmatic la o eventuală abordare „în pachet” cu Moldova. În primul rând, partea ucraineană observă că există un sprijin european larg pentru actuala guvernare politică de la Chișinău. Din moment ce Moldova poate deschide uși la Bruxelles și în capitalele europene, cuplarea cu Moldova este compatibilă cu interesele strategice ucrainene. Al doilea aspect important, care favorizează scenariul unei combinații moldo-ucrainene în domeniul aderării la UE, ține de faptul că autoritățile moldovene au folosit problematica ucraineană pentru a-și păstra legitimitatea publică în Moldova și a construi o imagine favorabilă pe plan internațional. Solidaritatea manifestată de partea moldoveană pentru Ucraina (refugiați, fluxurile de transport etc.) a devenit o investiție în credibilitatea guvernării moldovenești în interiorul UE. În consecință, parcursul european al Moldovei este influențat într-o măsură semnificativă de alianța și alinierea cu Kievul. Al treilea și cel din urmă factor constă din convingerea exagerat de optimistă că Moldova se poate reforma rapid ca să corespundă criteriilor de aderare. Prin urmare, conducerea Ucrainei ar putea miza pe faptul că atașarea la o țară lider în materie de integrare europeană ar putea avea efecte pozitive indirecte asupra negocierilor ucrainene cu Bruxelles-ul. Toate argumentele menționate o fac pe guvernarea de la Chișinău mai cointeresată să meargă „în pachet” cu Ucraina decât pe cont propriu. Nici Kievul nu semnalează că ar dori să fie separată de Moldova în procesul de extindere, din motive pragmatice și strategice logice.
Din același „pachet” nu face parte Georgia, care are două opțiuni – să susțină necesitatea reparării relației și încrederii la nivelul Trio-ului Asociat sau să își dezvolte o strategie de pre-aderare individuală. Interesul Armeniei în aprofundarea integrării europene ar putea impulsiona Georgia să nu aspire la integrarea într-un „pachet” cu Ucraina și Moldova, ci mai degrabă să dezvolte o direcție separată în procesul de lărgire a UE, pe dimensiunea european-caucaziană. Opoziția Ungariei și alți iritanți observați în discuțiile actuale privind lansarea negocierilor de aderare pentru Ucraina ar putea deveni un semnal pentru Georgia privind riscurile legate de o eventuală participare „în pachet” cu Ucraina, pe care guvernarea din Moldova nu se știe dacă le ia în calcul.
În loc de concluzii…
Există cel puțin două nivele de solidaritate ce vor dicta direcția mișcării pendulului geopolitic al UE în raport cu vecinătatea sa estică - sprijinul militar-financiar pentru eforturile de apărare și cel politic-strategic în domeniul aderării europene pentru Ucraina. Aceste dimensiuni de relaționare dintre UE și Ucraina conțin o doză considerabilă de interdependență, iar disfuncțiile lor pot avea efecte în lanț. Deciziile negative sau întârziate la Bruxelles pot căpăta un caracter transfrontalier cu costuri strategice pentru toți, cu excepția Rusiei și aliații săi deschiși și cei introvertiți.
Pe de o parte, orice blocaje majore pe partea de asistență financiară și/sau militară pentru Kiev ar putea fi exploatate de către Rusia în scopul intensificării ofensivei și forțării unei „păci artificiale și periculoase” asupra Ucrainei. Oboseala geopolitică a UE și a întregului Occident poate fi un factor conductor pentru o asemenea pace. Totodată, pe de altă parte, împiedicarea deschiderii negocierilor de aderare în cazul ucrainean ar putea genera o paralizie mai vastă. Având în vedere că dialogul de pre-aderare al Ucrainei pare să fie „împachetat” cu negocierile direcționate spre Moldova, cea din urmă poate deveni o victimă colaterală. Același efect negativ nu va viza Georgia, care deși este într-un „pachet geopolitic” cu celelalte două țări ale Trio-ului Asociat, este cu câțiva pași în urmă și poate să decidă să rămână decuplată.
În fine, UE este constrânsă să gestioneze cât mai eficient dosarul ucrainean pentru a nu compromite politica sa de extindere în totalitate, nu doar pe dimensiunea estică. Cu aceeași doză de preocupare, actorii europeni trebuie să contracareze orice semne de oboseală geopolitică, oferind o viziune clară privind fortificarea solidarității față de Ucraina și prevenind o pace forțată favorabilă Rusiei. Eșuarea UE în ambele procese va crea precondiții pentru restabilirea influenței ruse în Parteneriatul Estic și dincolo de această regiune.
Domenii de cercetare: Politica Europeană de Vecinătate, relațiile UE-Moldova, politica externă a UE și Rusia, migrația și securitatea energetică.
Urmărește-l pe Dionis Cenușa în Twitter.
IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.