„Dezbaterile privind reforma judiciară din Republica Moldova omit problema-cheie care afectează sistemul justiției. Deși nu trebuie ignorată, independența insuficientă a instanțelor față de presiunile politice nu este obstacolul principal. În schimb, lipsește un mecanism eficient care să asigure imparțialitatea actorilor din sistemul justiției. Imparțialitatea afectată din sistemul de justiție este provocarea care trebuie rezolvată înainte de a întări independența justiției de influența politică. În timp ce aceste condiții sunt interconectate, Moldova a devenit un exemplu de manual al modului în care ele pot exista separat. Având în vedere că instituțiile statului sunt slabe, lipsa imparțialității face ca sistemul de justiție din Moldova să funcționeze ca o feudă...”.
Identificarea problemei reale
Din ce în ce mai frecvent, știrile de actualitate din Moldova conțin referiri la măsuri de investigație, întreprinse împotriva actorilor din sectorul justiției, suspectați de corupție. În comparație cu guvernele anterioare, autoritățile în exercițiu par să fie mai hotărâte în remedierea sistemului de justiție, care a devenit – în ultimul deceniu – o întreprindere privată pentru judecători și procurori, un instrument de represiune politică și un slujitor cleptocratic. Reformarea sistemului de justiție nu este o realizare ușoară. În eforturile sale de curățare a sectorului justiției, actualele autorități se confruntă cu rezistența cleptocratică rămasă, materializată prin opoziția parlamentară, alături de un sector al justiției care ripostează, explorând principiile democratice pentru a rezista deprivatizării sale.
În timp ce combaterea influenței kleptocratice rămase asupra sectorului justiției este o sarcină dificilă, acest lucru este semnificativ mai ușor de realizat decât deprivatizarea sistemului de justiție. Drept evidență, observăm o confruntare acută, în care noile autorități au început reformarea sistemului de justiție, în timp ce instanțele afectate de interese private obstrucționează aceste eforturi. Decizia Judecătoriei Chișinău (sediul Rîșcani) de anulare în decembrie 2021 a decretului președintelui Maia Sandu, care a revocat numirea lui Vladislav Clima în fruntea Curții de Apel Chișinău, este doar un exemplu viu. Pare dificil să se facă distincția între încercările reale ale instanțelor de a păstra legea și manipularea legii de către acestea, cu scopul de a menține controlul privat asupra sistemului de justiție de către judecători și procurori corupți.
Cazul dat descrie una dintre provocările majore cu care se confruntă autoritățile în încercarea lor de a construi instituții cu adevărat democratice, fundamentate pe fortificarea statului de drept. Pentru a clarifica amploarea acestei provocări, să luăm în considerare câteva exemple reprezentative de malpraxis judiciar. De când Moldova a ratificat Convenția Europeană a Drepturilor Omului în 1997 și până în 2020, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a pronunțat peste 470 de hotărâri în cauzele moldovenești, identificând încălcările de către instanțele moldovenești în peste 90 la sută dintre acestea.
Un alt exemplu care relevă problema în sectorul justiției din Moldova este cazul Laundromatui rusesc. Mai mult de 8 miliarde de dolari au fost spălați prin Moldova, folosind schema în care judecătorii au decis fraudulos existența unei datorii, care urma să fie plătită de o entitate rusă într-un cont local și, ulterior, mutată la bănci din străinătate. În consecință, procurorii moldoveni au identificat și au acuzat aproximativ 16 judecători implicați în această fraudă. Cu toate acestea, 13 dintre ei au fost achitați ulterior de instanțele moldovenești, în timp ce 5 au fost restabiliți în funcție în baza deciziei Curții Supreme de Justiție a Republicii Moldova.
Un alt caz mai revelator implică companii internaționale precum Adidas și Puma, printre altele, care nu au reușit ani de zile să determine instanțele moldovenești să interzică comercializarea mărfurilor contrafăcute cu mărcile lor pe piețele moldovenești și să primească despăgubiri pentru pierderile comerciale. Instanțele au luat de obicei partea afaceriștilor moldoveni, care în mod obișnuit erau legați de cleptocrații locali.
Corupția judecătorilor moldoveni a fost exploatată cu pricepere de regimurile cleptocrate anterioare, care au închis ochii la privatizarea justiției pentru beneficii personale de către judecători, atât timp cât aceștia au susținut regimurile. Contractul informal dintre aceste două părți a fost ca judecătorii să continue emiterea hotărârilor favorabile celui mai mare ofertant, atât timp cât au rămas de partea cleptocraților și nu au emis decizii care să intre în conflict cu interesele acestora din urmă. Decizia de a anula rezultatele alegerilor pentru Primăria Chișinăului, favorabilă regimului Plahotniuc, este doar un caz emblematic printre multe altele. Serviciile judecătorilor și procurorilor au implicat, de asemenea, acordarea de sprijin juridic pentru însușirea frauduloasă a proprietății publice, preluarea afacerilor private ale concurenților sau persecutarea opoziției politice.
Erodarea eficienței guvernării
Deși PAS a obținut puterea politică de jure, câștigând alegerile din 2021, acesta nu a reușit să obțină puterea de facto nici după câteva luni de mandat. După ce PAS i-a învins politic pe cleptocrați, s-a confruntat cu realitatea dură a unui sistem de justiție corupt, care funcționează ca un actor independent – un stat în stat – cu vulnerabilități pe care cleptocrații învinși le-ar putea exploata continuu, deși informal. Sistemul de rente și control instituțional informal, care a fost construit de regimurile cleptocratice precedente, s-a dovedit a fi foarte robust și rezistent la schimbare. Un paradox major este că reformele juridice anterioare, realizate cu sprijinul financiar ale Uniunii Europene și SUA, au ajuns să protejeze sistemul de justiție corupt contra încercărilor noului guvern de a-l curăța. Reformele din timpul regimurilor anterioare, care au avut ca scop izolarea sistemului de justiție de interferențele politice, au fost de fapt o farsă care realmente a eludat barierele construite de reforme și au folosit o combinație de constrângere și cooptare pentru a obține hotărâri favorabile din partea judecătorilor. Drept rezultat, acele mecanisme de reformă au devenit un obstacol costisitor din punct de vedere politic pentru actualul guvern PAS, deoarece actorii corupți din sistemul de justiție le-au exploatat pentru a-și proteja interesele. Astfel, chiar dacă guvernul PAS a numit miniștri și alți înalți funcționari publici, este discutabilă măsura în care a reușit să preia controlul eficient asupra tuturor agențiilor guvernamentale și să schimbe politicile publice.
Un semnal revelator în acest sens este continuitatea relativă observată a multor politici și abordări, în comparație cu cele ale regimurilor anterioare. Un alt semnal este creșterea numărului de acuzații și nemulțumirea publică cu privire la nominalizări în funcții publice ale unor persoane legate de regimurile anterioare. De exemplu, un fost membru de cabinet al Partidului Democrat, controlat de oligarhul fugar Vladimir Plahotniuc, a fost nominalizat la conducerea unei unități a Centrului Național de Urgență Prespitalicească. În consecință, decizia de recrutare a fost anulată, pe fondul unui protest public semnificativ. Pe lângă dificultatea confruntată de PAS în efortul de a recruta persoane calificate, aceste nominalizări arată cât de puternică rămâne să fie influența persoanelor conectate la regimurile anterioare.
După cum au punctat experții societății civile din Moldova, sistemul justiției moldovenesc este foarte îngăduitor față de judecătorii corupți, ezitând să-i demită sau să le confiște bogățiile dobândite ilegal. Este o formă de „solidaritate profesională”. Mai mult, investigațiile jurnalistice au scos la iveală faptul că un segment foarte mare de judecători din instanțele superioare, precum și procurori, tind să primească donații și cadouri scumpe de la prieteni și familii, inclusiv apartamente, parcele de teren și vehicule. Nu ar trebui să fie surprinzător atunci că un sondaj al Institutului Republican Internațional, realizat în decembrie 2021, a arătat că Procuratura și instanțele de judecată au fost privite cel mai puțin pozitiv printre actorii și instituțiile publice din țară: doar 2 la sută dintre respondenți au avut o opinie "foarte pozitivă" și sigură despre ei, în timp ce 59 și, respectiv 60 la sută, și-au exprimat o opinie negativă.
Logica reformei justiției
Intervențiile de reformă a justiției vizează, de obicei, promovarea independenței și imparțialității actorilor și proceselor relevante din domeniul justiției. Eforturile de reformă avansate și finanțate de actorii occidentali se concentrează, de regulă, pe promovarea independenței instanțelor și procuraturii, cu scopul de a le izola de interferențele politice. Aceasta implică faptul că, procedând astfel, se poate realiza și imparțialitatea instanțelor, fapt care este contrazis de experiența Republicii Moldova. Premisa logicii anterioare este că, în general, sistemul juridic funcționează prost, deoarece elitele conducătoare și actorii politici afiliați încearcă să influențeze procesul juridic. Pentru aceasta, e nevoie ca instanțele judecătorești și procuratura să fie imparțiale, dacă sunt izolate de presiuni politice. În practică, abordarea reformei justiției, care a fost implementată cu sprijinul partenerilor occidentali de dezvoltare în Republica Moldova, dar și în alte țări din regiune, prioritizează independența sistemului juridic în detrimentul imparțialității sale, deoarece cele două nu sunt neapărat interconectate. Astfel, efortul modelului occidental de "justiție independentă" se bazează pe presupunerea că justiția însăși este lipsită de interes propriu, ceea ce este discutabil, așa cum a arătat situația din Moldova.
Este logic să construim mecanisme care să protejeze sistemul de justiție de interferențele politice în țările în care statul este puternic. Pe baza exemplelor enumerate și a observării procesului său de guvernare, Moldova are instituții de stat foarte slabe. În țările în care statul este slab, fiind subminat de interese private puternice, cum ar fi de oligarhi, efectul izolării politice a instanțelor le face și mai vulnerabile la influența actorilor privați. Acest lucru se întâmplă pentru că atunci când oligarhii au ambiția de a dobândi controlul politic, ei intră în conflict cu statul și cu forțele politice aflate la putere. Deoarece statul este slab, grupurile de interese private pot apoi să submineze și să dobândească treptat controlul asupra anumitor instituții ale statului, inclusiv asupra instanțelor de judecată. Pe măsură ce aceste interese private capturează statul, așa cum s-a întâmplat în Moldova în timpul stăpânirii sale de către Plahotniuc și, în consecință, în timpul mandatului fostului președinte Dodon în perioada 2016-2020, acest tip de reforme sunt neputincioase. Pentru că, în acest moment, nici instanțele judecătorești și nici procurorii nu sunt independenți, dar nici statul care este subminat de cleptocrați nu este capabil să intervină și să reducă controlul privat al judecătorilor și procurorilor.
În același timp, atunci când statul nu se află sub influența oligarhilor, chiar în cazul guvernărilor autoritare, ultimele încă sunt capabile să aplice legea într-un mod neselectiv – deși predominant în dimensiunile economice și sociale și mai puțin în cea politică. Cu toate acestea, indiferent cât de contestabil ar părea, această non-selectivitate parțială este o bază adecvată pentru a începe reforme democratice autentice și pentru a consolida statul de drept. Asta pentru că democrația eficientă poate începe cu drepturi economice efective ale populației, care sunt activate de aplicarea neselectivă a legii, conducând evolutiv la drepturi politice efective.
Ce putem face?
Actorii din justiție tind să se protejeze reciproc. Cum putem rupe acest cerc vicios și crea imbolduri puternice pentru ca judecătorii să respecte statul de drept într-un mod neselectiv?
Se pare că guvernul actual are doar două soluții fezabile. Una este invocarea legitimității și autorității sale puternice date de votul popular și intervenția sa directă și în forță pentru ajustarea temporară a cadrului legal, în vederea curățării efective a sistemului de justiție a schemelor și persoanelor corupte (inclusiv prin verificarea judecătorilor). În urma acestui exercițiu, după ce elimină toți actorii și practicile corupte, guvernul ar urma să revină la cadrul juridic actual menit să protejeze sistemul justiției de interferențele politice. O diferență nuanțată sugerată este că este posibil să avem un autoritar rațional, care să poată evita justiția selectivă, spre deosebire de un autoritar cleptocratic, care înflorește pe justiția selectivă.
O altă soluție este de a coopta unul dintre actorii sistemului juridic corupt și de a-l exploata ca instrument pentru a elimina restul actorilor corupți. Această soluție presupune, la fel, necesitatea înlocuirii treptate a actorului instrumentalizat din sistemul justiției.
Guvernul a încercat prima metodă, dar s-a confruntat rapid cu critici – atât din partea observatorilor interni, cât și a celor externi – care au insistat că proiectele de lege ale PAS nu sunt în conformitate cu rigorile și standardele democratice. Nominalizările discutabile ale PAS par să dezvăluie că guvernarea ar putea trece la metoda a doua, de cooptare.
Riscul major al primei abordări este că poate crea tentații pentru guvernare să pășească pe calea autoritară. Cu toate acestea, având în vedere istoria Moldovei de alegeri regulate și în mare măsură competitive, precum și cultura politică a electoratului moldovean, acest risc este minim. Dacă guvernul actual alege sigur calea autoritară – spre deosebire de utilizarea unor practici de mână puternică doar pe durata reformei – PAS va fi foarte probabil scos de la putere la următoarele alegeri. Riscul celei de-a doua abordări, de cooptare, este ca guvernul să se încurce în schemele corupte și în agenda actorului cooptat. Pericolul, în acest caz, este ca guvernarea PAS, sau elemente ale sale, să obțină și caracteristici cleptocratice.
Strategia de cooptare este un element tipic al abordării justiției de tranziție, deoarece țările din acest caz pur și simplu nu au suficienți judecători de integritate noi, pentru a-i înlocui pe cei corupți. Însă, pentru a funcționa, abordarea dată necesită un set de condiții facilitare. Autoritățile trebuie să aibă capacitatea de a alterna eficient cooptarea cu constrângerea, în cazul în care jucătorul cooptat se îndepărtează de logica reformelor preconizate de PAS. Dacă guvernarea actuală nu va avea capacitatea de a identifica și sancționa în mod eficient și prompt corupția din sistemul de justiție, rezultatul va fi probabil monopolizarea mecanismelor de justiție de către un singur jucător – cel pe care guvernul a încercat să-l coopteze.
În ciuda opoziției față de eforturile PAS de reformă a justiției, abordarea formalistă de a urma orbește cadrul juridic actual, care protejează sistemul parțial de justiție, nu este o soluție. Dacă sistemul justiției din Moldova nu va fi curățat cu forța, inclusiv prin aplicarea elementelor justiției de tranziție, țara va reveni la practicile anterioare de justiție coruptă de îndată ce politicieni autentici pro-reformă precum este Maia Sandu, vor pleca de la putere. Ceea ce își doresc actualii opozanți ai strategiei de reformă promovate de PAS, este să aștepte până guvernul actual pleacă; să păstreze cât mai multe din practicile corupte și să revină la modelul justiției private din epoca lui Plahotniuc, după ce PAS este înlocuit la putere. Pentru a evita acest lucru și pentru a crea o moștenire a unei justiții cu adevărat independente, PAS ar trebui să ia în considerare ambele abordări descrise mai sus. Va trebui să evite gradualismul reformelor și să meargă neclintit cu implementarea lor.
Pentru a obține succes și pentru a preveni schimbările superficiale în justiție, care sunt ușor de anulat mai târziu, guvernarea PAS ar trebui să asigure un sprijin puternic din partea UE pentru o reformă drastică. PAS trebuie să evite capcanele retorice care invocă suveranitatea și blochează implicarea mai puternică a partenerilor occidentali în reforma justiției. Având în vedere calitatea slabă a instituțiilor de statul, Moldova nu este suverană, ci mai degrabă feudală, fiind împărțită de câteva grupuri de interese interne, care frecvent sunt susceptibile la influența rusă.
Abordarea coercitivă care o însoțește pe cea de cooptare ar trebui să includă, în mod obligatoriu, înființarea unui tribunal ad-hoc anticorupție, format atât din judecători naționali, cât și internaționali. Misiunea acestuia ar fi să investigheze și să sancționeze în mod eficient corupția mare din sistemul justiției și cel politic. Nicio soluție alternativă pur internă nu poate rezolva problema Moldovei, pentru că nu a existat niciodată un alt exemplu, în care un sistem de justiție capturat să se curețe singur. În schimb, mecanismele hibride, cum ar fi evaluarea externă actorilor din domeniul justiției care implică atât judecători naționali, cât și internaționali, au dat dovadă de eficacitate, după cum reiese din experiența recentă a ONU sau din implicarea mai angajată a UE în Albania.
Participarea directă a UE la un astfel de mecanism ar fi foarte potrivită pentru Moldova, având în vedere reputația puternică și poziția înaltă morală a UE în percepția majorității cetățenilor moldoveni. Acest lucru ar ajuta PAS să se izoleze de atacurile cleptocraților și forțelor de opoziție care îi deservesc, precum și să diminueze scepticismul părții societății care este îngrijorată de riscul revenirii autoritarismului în Moldova.
Astăzi, există semnale precum că Moldova este pe cale să implementeze abordarea hibridă. Cu sprijinul UE și SUA, Moldova a instituit „Comisia de evaluare extraordinară – Pre-vetting”, care este compusă atât din specialiști internaționali, cât și naționali. Scopul Comisiei este să evalueze integritatea viitorilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii și ai Consiliului Superior al Procurorilor. Următorul pas va fi realizarea evaluării extraordinare (vetting-ului) la scară largă a judecătorilor și procurorilor. Cu toate aceste semnale pozitive, este necesar de a semnala, că în lipsa unui rol mai mare și important al partenerilor externi în desfășurarea reformei justiției, măsurile descrise vor avea, cel mai probabil, un efect limitat.
Abordarea combinată, sugerată în această analiză, merge pe logica justiției de tranziție, adaptată condițiilor unui stat cu instituții slabe. Reformatorii, precum și opoziția liberală autentică, trebuie să țină cont de faptul că justiția de tranziție necesită un echilibru între angajamentele liberale și precauții politice. Reformele pot fi considerate realizate doar atunci când normele liberale sunt respectate în măsura necesară și în concordanță cu consolidarea instituțiilor liberal-democrate. Acest lucru este important de luat în considerare, având în vedere că legea și aplicarea ei reprezintă în mare parte o condensare dinamică a relațiilor de putere, și nu doar o tehnică raționalizată pentru ordonarea relațiilor sociale.
----
Dr. Dumitru Mînzărari este analist politic asociat la Institutul pentru Politici și Reforme Europene și cercetător al Institutului German pentru Afaceri Internaționale și de Securitate.
----
Această publicație a fost elaborată în cadrul proiectului "Cooperarea PaE pentru o democrație mai puternică: Georgia, Moldova și Armenia", precum și ca urmare a unui parteneriat IPRE cu IPN în cadrul proiectului "Noi și Europa" susținut de Fundația Konrad Adenauer în Republica Moldova. Proiectul "Cooperarea PaE pentru o democrație mai puternică: Georgia, Moldova și Armenia" este derulat de Institutul Georgian de Politică (GIP, Georgia), în parteneriat cu Institutul pentru Politici și Reforme Europene (IPRE, Moldova) și Centrul Analitic pentru Globalizare și Cooperare Regională (ACGRC, Armenia). Proiectul beneficiază de sprijinul Fondului olandez pentru parteneriate regionale MATRA pentru cooperarea regională în cadrul Parteneriatului estic (PaE).
