 |
|
| Dionis Cenuşa | |
Corpul actelor normative ale UE imigrează gradual în legislația națională. Acest proces nu este doar treptat, dar și continuu. Inițiat mai activ după 2010, importul normelor UE s-a aprofundat și intensificat odată cu dialogul pentru liberalizarea regimului de vize din 2010 și ulterioara aplicare a Acordului de Asociere, începând cu septembrie 2014. Începută circa 8 ani în urmă, preluarea normelor europene va dura cât timp integrarea europeană va rămâne prioritate națională, încorporată sau nu în Constituția țării (IPN, 18 Decembrie 2017).
De când relația cu UE s-a formalizat într-un nou Acord, cetățenii sunt mai avantajați decât la începutul anilor 2000. Totuși, numărul beneficiilor reale sunt mai puține decât cifra normelor europene reflectate, într-o formă sau alta, în legislația națională. Aceasta denotă că gradul de europenizare a legislației nu este nicidecum proporțional cu impactul pozitiv pe care aceasta îl generează pentru societate în prezent.
Pe de o parte, guvernarea încearcă să-și compenseze handicapul legitimității slabe interne prin exploatarea relațiilor cu UE. Pe de altă parte, efectele integrării europene sunt limitate. Exodul uman frecvent din instituțiile publice, voința politică de regulă distanțată de interesul public, dar și deșertificarea fondurilor publice, cauzată ultima dată de frauda bancară, creează un set de constrângeri sistemice. Ca urmare, sunt zădărnicite încercările de a extrage cât mai multe beneficii practice din integrarea europeană pentru cetățenii deciși să rămână în țară sau încă subechipați pentru a emigra.
„Ușa” prin care intră legislația UE
Apropierea legislației naționale de normele UE rezultă din angajamentele Moldovei față de Acordul de Asociere cu UE. În conformitate cu cele agreate la Bruxelles, autoritățile moldovenești stabilesc în mod individual ordinea normelor europene ce trebuie compilate cu cadrul legal autohton existent.
Sunt două condiții primordiale care dictează ritmul de preluare a aquis-ului UE (legislația europeană): (1) calendarul agreat de Chișinău în Acordul de Asociere și (2) transformările legislative regulate din interiorul UE.
Prima condiție constă în multiplele obligații ale părții moldovenești de a urma termenele limită prescrise de Acord. Moldova are însă dreptul deplin de a solicita și negocia un calendar nou, oricând crede necesar. Chiar dacă Acordul prevede asocierea politică și integrarea economică cu UE, Bruxelles-ul dă dovadă de flexibilitate cu privire la setarea unor noi calendare, precum și volumul angajamentelor asumate. Includerea directivelor UE în anexele Acordului de Asociere, și nu în corpul documentului, favorizează modificarea calendarelor. Ambițiile politice ale guvernării de la Chișinău în perioada negocierii inițiale a Acordului, și aprecierea incorectă a capacităților instituționale, a dus la acceptarea unor termene nerealiste pentru preluarea acquis-ului european convenit. Iraționalitatea factorului politic, complexitatea angajamentelor asumate, dar și deficiențele sectorului public poate duce atât la amânări serioase a termenelor, cât și la transpunerea incorectă a normelor UE.
Cea de-a doua condiție se referă la propriile metamorfoze prin care trece legislația europeană, influențate de evenimentele din interiorul UE (criza financiară, evoluțiile sectoriale). Manifestările supranaționale ale Comisiei Europene, intervențiile tot mai frecvente ale Parlamentului European și negocierile dintre guvernele naționale, la fel, contribuie la diversificarea acquis-ului european. În baza acestor schimbări, Moldova este nevoită să ajusteze legislația națională anterior armonizată cu normele europene. Grație acestei armonizări dinamice este posibilă asigurarea unui cadru legislativ național actualizat, identic cu cel reînnoit la nivel european.
Legislația moldovenească trece la parametri europeni
Oglindirea prevederilor europene în procesul legislativ din Moldova a devenit o normă strictă. Pe lângă obligațiile contractuale derivate din Acordul de Asociere și inițiativa de „constituționalizare” a vectorului european, guvernarea condusă de Partidul Democrat a reușit să naturalizeze principiul de „europenizare” în procesul de elaborare a legislației moldovenești. Astfel, noua Lege cu privire la actele normative (Art.3, p. 3), adoptată la finele lui decembrie 2017, prescrie ca actele normative (legi, hotărâri de guvern etc.) să corespundă Constituției, tratatelor internaționale, „precum și legislației Uniunii Europene”. Aceeași lege (Art. 31) arată că preluarea normelor europene se realizează în conformitate cu angajamentele asumate în Acordul de Asociere și alte tratate internaționale, semnate cu UE.
Legea respectivă mai introduce „sigla UE” în uzanța legislativă. Folosirea siglei va face distincție între proiectele de lege destinate armonizării cu acquis-ul UE și celelalte proiecte de lege. De asemenea, pentru aceste tipuri specifice de proiecte de legi va fi folosit tabelul de concordanță. După caz, la elaborarea legii poate fi realizată și o „expertiză de compatibilitate” cu legislația europeană.
În acest mod, practica legislativă a UE este transformată într-o sursă etalon de inspirare la determinarea conceptului, structurii proiectului de lege și la fundamentarea argumentelor despre necesitatea anumitor proiecte de legi.
Chiar dacă, în urma noii legi, normele europene capătă un rol extins în procesul de legiferare, aceasta nu a fost boicotată de președintele Igor Dodon, Socialiști, PCRM sau alte forțe politice, interesate în limitarea amplorii integrării europene.
Tranziția de la „europenizarea” legislației la modelarea realității cotidiene
Etapa legislativă a integrării europene constituie o fază inițială importantă. Producerea unor schimbări în teren necesită însă implementarea în cele din urmă a legislației „europenizate”. Acest aspect este extrem de sensibil, fiind blocat de constrângeri sistemice – resurse limitate, instituții vulnerabile și voință politică volatilă.
Instrumentele folosite pentru a impulsiona reformele legate de agenda europeană, inclusiv preluarea legislației europene, conțin o deficiență comună. Or, același Plan Național de Acțiuni pentru implementarea Acordului de Asociere, dezvoltat de către Guvern, sau Agenda de Asociere, structurată împreună cu UE, se focusează în mare parte doar pe adoptarea de legi și acțiuni derivate. Deocamdată, nu a fost instituit niciun instrument pentru supravegherea calității implementării.
Din această cauză, cele mai multe progrese recente au fost înregistrate în sectorul bancar, unde Fondul Monetar Internațional (FMI) urmărește cum de facto sunt implementate măsurile legislative noi. Introducerea unor condiții în schimbul asistenței macro-financiare europene de 100 mln Euro, la fel, pune în prim plan adoptarea legilor.
Legile armonizate cu normele europene vor aduce însă roade maxime cetățenilor atunci când vor fi implementate. Pentru aceasta este necesar un instrument complex din partea UE. Exact ca în cazul Planului de acțiuni utilizat de UE la liberalizarea vizelor pentru Moldova, instrumentul dat ar cuprinde, în prima fază, monitorizarea legislației adoptate, iar în cea de-a doua – calitatea și sustenabilitatea implementării.
Astfel, UE poate dezvolta planuri de acțiuni pentru sectoarele cruciale ale Acordului de Asociere, cu efect multiplicator – justiție, infrastructură, concurență, securitatea alimentară etc. În lipsa unor asemenea Planuri de Acțiuni pentru Acordul de Asociere - PA AA și a două faze de monitorizare din partea UE, integrarea europeană se va rezuma la „europenizarea” cadrului legal, plasând implementarea Acordului pe plan secundar.
Reuniunea Consiliului de Asociere UE-Moldova, preconizată pentru aprilie 2018, constituie un prilej pentru a discuta despre un asemenea instrument ce ar putea genera efecte palpabile pentru cetățeni și țară, în general.
În loc de concluzie...
În 2018 se împlinesc 2 ani de la intrarea în vigoare a Acordului de și 4 ani de la aplicarea lui provizorie. Aceasta însă a generat succese izolate și pentru categorii mai degrabă înguste de cetățeni.
Aflată într-o poziție vulnerabilă, inclusiv din cauza anului electoral și a evaluărilor pentru asistența macro-financiară, guvernarea ar putea fi dispusă să accepte un nou instrument cu care UE ar fi capabilă să evalueze nu doar gradul de preluare a acquis-ului său, ci și calitatea implementării legislației.
Disfuncționalitățile Moldovei nu pot fi înlăturate doar prin „europenizarea” cadrului legal național, ci și prin extragerea beneficiilor pentru public la etapa de implementare a acestuia.
IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.