Comunicat de presă al Transparency International – Moldova
CCCEC: a 9-a reformă în 9 ani are sorţi de izbândă?
La 10 octombrie 2011 Transparency International – Moldova (TI-Moldova) a susţinut o conferinţă de presă în cadrul căreia au fost prezentate comentariile pe marginea proiectului Strategiei de reformare a Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei şi rezultatele sondajelor expres ale beneficiarilor serviciilor Ministerului Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor (MTIC) şi Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei (MMPSF).
Activităţile au fost realizate în cadrul proiectului de monitorizare a implementării Strategiei Naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei finanţat de Fundaţia SOROS Moldova şi Partnership for Transparency Fund. Opiniile exprimate în comunicatul de presă aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanţatorilor.
CCCEC: a 9-a reformă în 9 ani are sorţi de izbândă? La solicitarea Centrului de Combatere a Crimelor Economice si Corupţiei TI-Moldova a examinat proiectul Strategiei de Reformare a CCCEC. TI – Moldova salută elaborarea proiectului Strategiei, intenţia de a concentra activitatea CCCEC în domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei, precum şi de a delega unele activităţi altor organe de drept. TI-Moldova susţine şi intenţia protejării CCCEC de influenţe politice. În această ordine de idei, TI-Moldova îşi expune următoarele constatări şi propuneri pe marginea proiectului Strategiei vizate:
- Având în vedere că de la crearea CCCEC, această reformă este a noua la număr, propunem de a completa partea introductivă a proiectului Strategiei cu o succintă analiză a cauzelor eşecurilor reformelor anterioare;
- În proiectul Strategiei se face referinţă la cele trei mituri ce ţin de activitatea CCCEC - influenţa politică, utilizarea instituţiei pentru înlăturarea concurenţilor economici şi corupţia. Considerăm ca acestea nu sunt mituri, ci probleme reale. Considerăm că CCCEC se confruntă cu mai multe probleme importante care ţin de asigurarea independenţei, delimitarea competenţelor, dificultăţile în procesul urmăririi penale, criteriile de evaluare a activităţilor etc. şi care impun elaborarea şi adoptarea Strategiei de reformare a CCCEC. În acest context propunem de a completa proiectul Strategiei (secţiunea 1) cu o descriere succintă a problemelor enunţate, argumentând că depăşirea lor necesită elaborarea şi adoptarea Strategiei de reformare a CCCEC. De asemenea, propunem de a completa argumentarea necesităţii reformării CCCEC cu câţiva indicatori de evaluare a eficienţei combaterii corupţiei în ansamblu pe ţară, precum şi a eficacităţii activităţii CCCEC în acest domeniu, indicatori de performanţă a CCCEC (aceştia ar putea fi utilizaţi drept indicatori – obiective pentru realizarea reformei instituţiei);
- Proiectul Strategiei prevede “plasarea CCCEC sub control parlamentar” cu “excluderea subordonării CCCEC Guvernului”, ceea ce, în opinia autorilor, “ar fi de natură să protejeze cel mai bine CCCEC de presiuni externe, inclusiv de ordin politic”. Considerăm că plasarea CCCEC sub control parlamentar nu numai că nu va duce la independenţa acestuia, dar, din contra, va crea condiţii favorabile pentru ca CCCEC să se afle direct sub controlul şi presiunile politicienilor, în special ale celor care deţin majoritatea în Parlament. Ca urmare, independenţa acestui organ ar putea fi limitată şi mai mult. Totodată, considerăm că normele respective din proiectul Strategiei sunt în contradicţie cu prevederile Constituţiei şi, drept urmare, ar putea fi declarate neconstituţionale[1]. Din aceste considerente propunem de a exclude prevederile citate din proiectul Strategiei;
- Deşi proiectul Strategiei evidenţiază “Capacităţile sporite” drept unul din elemente de bază ale reformei CCCEC, instituţiile europene recomandând de a îmbunătăţi coordonarea dintre organele de drept şi schimbul operativ de informaţii, proiectul Strategiei nu prevede asemenea activităţi. Propunem de a completa proiectul Strategiei cu normele concrete care ar prevedea coordonarea activităţilor şi colaborarea cu alte organe de drept şi alte instituţii publice;
- Proiectul Strategiei prevede modificarea procedurii de numire şi destituire a conducerii CCCEC: directorul CCCEC să fie numit de Parlament la propunerea Preşedintelui RM cu avizul pozitiv al Prim-ministrului, şi destituit – de către Parlament la propunerea Preşedintelui RM cu avizul pozitiv al tuturor fracţiunilor parlamentare. De asemenea, proiectul prevede numirea în funcţie şi destituirea vice-directorilor CCCEC de către Parlament la propunerea directorului CCCEC. Considerăm că normele respective contrazic Constituţiei[2] şi nu pot fi acceptate. O formulă potrivită în acest context ar fi numirea directorului CCCEC de către Preşedintele RM la propunerea Prim-ministrului, ceea ce nu ar contrazice Constituţiei RM [3];
- Întrucât proiectul Strategiei reglementează insuficient responsabilităţile CCCEC, stabilind doar “responsabilizarea (paralelă) a colaboratorilor”, considerăm necesar de a-l completa, ţinând cont de următoarele momente:
- modificarea şi completarea Codului penal la compartimentul răspunderii pentru actele de trafic de influenţă, abuz de funcţii şi obstrucţionarea bunei funcţionări a justiţiei;
- aplicarea legislaţiei şi tragerea la răspundere pentru săvârşirea actelor de corupţie atât a persoanelor din exterior care intervin în activitatea CCCEC, fac presiuni şi comit acte de corupţie, cât şi a funcţionarilor instituţiei care săvârşesc acte de corupţie.
· Deşi în proiectul Strategiei (secţiunea “Capacităţi sporite”) este prevăzut că “CCCEC instrumentează dosare de rezonanţă sporită / nivel înalt”, ulterior în text sunt inserate multiple menţiuni despre “contracararea corupţiei la toate nivelele”, “prevenirea şi combaterea corupţiei la toate nivelele”, “reprimarea corupţiei la toate nivelele, inclusiv la nivel înalt şi/sau politic”. Pentru a exclude această contradicţie şi a se conforma recomandărilor instituţiilor internaţionale, propunem:
- a prevedea că activitatea CCCEC se va concentra asupra combaterii corupţiei de nivel înalt (a corupţiei mari/de vârf/politice cu elaborarea criteriilor ce ar permite delimitarea competenţelor CCCEC şi alte organe (MAI);
- a modifica Anexa 1 privind competenţele noi ale CCCEC şi altor organe, ţinând cont de delimitările menţionate.
· Deoarece o parte considerabilă a funcţiilor CCCEC va fi delegată altor instituţii publice, pentru a spori competitivitatea salariilor angajaţilor CCCEC se propune de a reduce efectivul instituţiei de 3 ori, dublând concomitent salariile angajaţilor şi alocând mijloacele obţinute în rezultatul optimizării pentru alte necesităţi ale CCCEC. Se presupune că bugetul instituţiei va rămâne neschimbat pe parcursul a cel puţin 2 ani;
· A demilitariza CCCEC;
· În cadrul implementării proiectului MOLICO finanţat de către Consiliul Europei şi Comisia Europeană a fost efectuată o analiză a riscurilor corupţiei în diferite subdiviziuni ale CCCEC. Se propune de a utiliza rezultatele acestei evaluări la elaborarea structurii noi a CCCEC;
· Una din activităţile de bază în prevenirea corupţiei este verificarea declaraţilor de venituri si proprietate a funcţionarilor publici. Deşi aceasta va fi prerogativa Agenţiei de Integritate, considerăm că CCCEC dispune de toate resursele şi capacităţile pentru a efectua o atare verificare, fapt care trebuie luat în consideraţie la elaborarea sarcinilor şi structurii instituţiei;
· Deşi una din condiţiile necesare de prevenire a corupţiei este transparenţa, inclusiv cea decizională, proiectul Strategiei nu conţine măsuri concrete ce ţin de asigurarea transparenţei CCCEC. Se propune de a completa Strategia cu astfel de măsuri;
· În proiectul Strategiei se menţionează că CCCEC este exponentul principal în lupta anticorupţie şi trebuie să devină un promotor al reformărilor instituţionale. Pentru a avea dreptul moral de a combate corupţia în serviciul public, ar fi firesc ca cerinţele faţă de colaboratorii CCCEC să fie mai riguroase decât faţă de funcţionarii din alte instituţii publice. Aceasta se referă la avertizorii de integritate, obligaţiunea de a declara eventuale cazuri de corupţie sau alte abuzuri, declararea veniturilor, declararea intereselor personale, declararea conflictelor de interese, etica colaboratorilor CCCEC. Se propune de a elabora cerinţe/măsuri concrete pentru colaboratorii CCCEC în aceste domenii;
· Deoarece, potrivit proiectului Strategiei, CCCEC îşi va îngusta domeniul de activităţi, considerăm inoportună extinderea numărului oficiilor teritoriale ale acestuia. Mai mult decât atât, suntem de părere că creşterea numărului unităţilor teritoriale ale CCCEC ar putea spori riscul întreprinderii unor acţiuni în situaţii de conflicte de interese şi, prin urmare, ar putea spori riscul corupţiei în această instituţie. De asemenea, în proiectul Strategiei se invocă faptul că oficiile CCCEC vor acoperi întreg teritoriul RM, nemenţionându-se nimic despre teritoriul Transnistriei;
· Proiectul Strategiei propune de a suplimenta bugetul instituţiei prin transferarea în el a 20% din sumele confiscate în folosul statului în baza deciziilor judecătoreşti pe dosarele instrumentate de CCCEC. Considerăm că aceasta ar putea conduce la un exces de zel în instrumentarea dosarelor “convenabile” de către CCCEC. Propunem sau de a exclude această clauză, sau de a diminua considerabil cuantumul;
· Considerăm necesar de a asigura o finalitate în procesul de monitorizare a activităţii CCCEC din partea Consiliului Civil, care necesită proceduri de raportare şi luare de atitudine din partea autorităţii căreia i se va subordona.
[1] Astfel, art.66 (Atribuţiile de bază) din Constituţie prevede că “Parlamentul are următoarele atribuţii de bază: … f) exercită controlul parlamentar asupra puterii executive, sub formele şi în limitele prevăzute de Constituţie …”. Constituţia nu prevede înfiinţarea sau existenţa unui organ de urmărire penală, care ar putea fi supus direct controlului parlamentar. Trebuie să ţinem cont şi de art.124 (Atribuţiile şi structura) din Constituţie care stipulează că “Procuratura … conduce şi exercită urmărirea penală …”, precum şi de art.269 din Codul de procedură penală care stabileşte că organul de urmărire penală al CCCEC efectuează urmărirea penală sub controlul procurorului.
[2] Potrivit Constituţiei, Parlamentul alege Preşedintele RM, numeşte în funcţie preşedintele, vicepreşedinţii şi judecătorii Curţii Supreme de Justiţie, procurorul general, preşedintele Curţii de Conturi şi membrii Curţii, acordă încredere Guvernului (programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului).
[3] Art.88 din Constituţie prevede că “Preşedintele Republicii Moldova îndeplineşte şi următoarele atribuţii: … d) numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege; …”.
Recommendations on the draft Strategy on the Reform of the Center for Combating Economic Crimes and Corruption
At the request of the Center for Combating Economic Crimes and Corruption (CCECC), Transparency International – Moldova (TI-Moldova) examined the draft Strategy on the reform of the CCECC. TI-Moldova welcomes the initiative to elaborate a draft Strategy, the intention to concentrate the activity of CCECC on prevention and combating corruption, as well as the decision to delegate some of its activities to other law enforcement agencies. Also, TI-Moldova supports the intension to protect CCECC from political influence. In this context, TI-Moldova would like to present a set of proposals to the existing draft Strategy.
- Taking into consideration that this is the ninth reform since the creation of the CCECC, we recommend to include in the introduction of the draft Strategy a succinct analysis of past failures to reform the Center;
- The draft Strategy references the three myths on the activity of the CCECC: political influence, use of the institution to eliminate economic competitors, and corruption. We do not consider these are mere myths, but real problems the Center needs to address. We believe that CCECC faces a number of important problems related to the its independence, delimitation of competences, difficulties in the prosecution process, activity evaluation criteria, etc., that require the development and adoption of the draft Strategy of the Center. In this context, we propose to complete the draft Strategy (section 1) with a brief description of the above, arguing that to overcome these problems the Center needs the development and adoption of this draft. We also propose to complete the argumentation to reform CCECC with several indicators to assess the overall effectiveness of combating corruption in the country, as well as the effectiveness of CCECC’s activity in this area, and CCECC performance indicators (that could be used as outcome indicators in the reform of the institutions).
- The draft Strategy provides for “the placement of CCECC under Parliamentary control” and “the exclusion of CCECC from Government subordination”, which, in the opinion of the authors, “would best protect CCECC from external pressures, including political pressure”. We consider that placing CCECC under Parliamentary control not only won’t lead to its independence, but on the contrary, will create the conditions to place CCECC directly under the control and pressures of politicians, particularly those that control the majority in the Parliament. Subsequently, the independence of this organ could be limited even more. Simultaneously, we consider that the norms outlined in the draft Strategy are in contradiction with the Constitution, and therefore, could be declared unconstitutional[1]. Thus, we propose to exclude the aforementioned provisions from the draft Strategy;
- The draft Strategy provides for the modification in the procedure of appointment and dismissal of CCECC leadership: the Director of CCECC to be appointed by the Parliament at the proposal of the President of the RM, with the approval of the Prime Minister, and dismissed by the Parliament at the proposal of the President of the RM, with the approval of all Parliamentary fractions. We believe that these norms contradict the Constitution[2] and cannot be accepted. The appropriate formula in this context would include the nomination of the director of the CCECC by the President of the RM at the proposal of the Prime Minister, which would not contradict the Constitution of the country[3];
- Although the draft Strategy emphasizes the “Increased Capacity” as one of the base elements of the reform of the Center, and the European institutions recommend improving the coordination and exchange of information between the law enforcement bodies, the draft Strategy does not provide for such activities. We would like to propose to supplement the draft Strategy with concrete norms that would include the coordination of activities and collaboration with other law enforcement organizations and public institutions;
- Since the draft Strategy does not sufficiently regulate the responsibilities of CCECC, and only talks about the “accountability/responsibility of employees”, we see a need to complete this paragraph and take into consideration the following:
- The modification and completion of the Penal Code paragraphs on liability for acts of traffic of influence, abuse of authority, and obstruction of justice;
- The enforcement of the legislation and prosecution for acts of corruption committed by outside individuals that intervene in the activity of CCECC, apply pressure and commit acts of corruption, as well as of the institutional employees that commit acts of corruption.
- Although the draft Strategy (section on “Increased Capacity”) provides that “CCECC only handles high profile files, the document includes a number of paragraphs that talk about “the counteraction of corruption at all levels”, “prevention and combating of corruption at all levels”, “suppression of corruption at all levels, including senior and political levels”. To exclude this contradiction and comply with the recommendations made by international institutions, we propose the following:
- State that the activity of CCECC will concentrate on combating corruption at high levels (high corruption/top officials/political corruption) with the elaboration of criteria that would delimitate the competences of CCECC and of other institutions (Ministry of Internal Affairs).
- Modify Annex 1 on the new competencies of CCECC and of other institutions, taking into consideration the said delimitations.
- Since a significant number of CCECC duties will be delegated to several other institutions, to increase the salary competitiveness of CCECC employees, we propose to reduce the staff of the institution by two third, doubling concomitantly the salaries of the remaining employees, and allocating the remainder of the obtained funds to the Center’s activities. It is assumed that the budged of the institution will remain unchanged for at least two years;
- Demilitarize CCECC;
- Use the results of the corruption risks assessment conducted within the MOLICO project, financed by the Council of Europe and the European Commission, in the elaboration of the new structure of CCECC;
- One of the main activities in the corruption prevention process is the verification of income and property declarations of public officials. Although this will be the prerogative of the Integrity Agency, we consider that CCECC possesses all of the resources and capacity necessary to conduct such controls, which should be taken into consideration during the elaboration of the new institutional tasks and structure;
- While transparency is one of the conditions necessary to prevent corruption, including decisional corruption, the draft Strategy does not include concrete actions to ensure transparency within CCECC. We propose to include these actions in the Strategy;
- The draft Strategy mentions that CCECC is the main actor in the fight against corruption and must become a promoter of institutional reform. To have the moral right to combat corruption in the public service, it would be natural to have more rigorous requirements from CCECC staff than from other public officials. This refers to the whistleblowers, the obligation to declare any acts of corruption and other abuses, declaration of income, declaration of personal interests, declaration of conflict of interests, and the work ethic of CCECC employees. It is proposed to elaborate concrete requirements/measures for CCECC employees in these areas;
- Since, according to the draft Strategy, CCECC will narrow the areas of its activity, we consider the expansion of territorial offices unsuitable. Moreover, we consider that expanding the number of CCECC territorial offices could increase the risk of certain conflict of interest actions that would increase the risk of corruption in these territorial offices. Also, the draft Strategy claims that CCECC offices will cover the entire territory of the Republic of Moldova, although there is no mention of Transnistria;
- The draft Strategy proposes to supplement the institution’s budget by transferring to it 20% of the money seized by the state through court decision on cases handled by CCECC. We consider that this could lead to an increased interest in handling “convenient” cases, and propose to either exclude this clause from the Strategy, or to considerably reduce the quantum;
- We consider it necessary to ensure decisiveness/finality in the process of monitoring the activity of CCECC by the Civil Council, which requires reporting and taking measures on the part of the chief authority.
[1] Article 66 (Basic Powers) of the Constitution provides that “the Parliament has the following functions:… f) To exercise parliamentary control over executive power in the ways and within the limits provided for by the Constitution”. The Constitution does not provide for the establishment or the existence of a criminal investigation body that could be directly subject to Parliamentary control. One must also take into account article 124 (Powers and Structure) of the Constitution, which states that “…the Prosecutor General and the public prosecutors under him exercise control over the prosecution…” and article 269 of the Code on Criminal Procedure, which provides that the prosecuting authority of the CCECC performs criminal investigations under the control of the prosecutor.
[2] According to the Constitution, the Parliament elects the President of the RM, appoints the president, vice-president and judges of the Supreme Court, the General Prosecutor, president and members of the Court of Accounts, and offers confidence to the Government (its program of activity and the entire Government list).
[3] Article 88 of the Constitution provides that “The President of the Republic of Moldova is also entitled to:… d) appoint public officials under the law…”