Calitatea politicilor anticorupţie şi climatul de lucru în autorităţile publice centrale

Transparency International – Moldova a iniţiat în 2019 o nouă etapă de monitorizare a politicilor publice anticorupţie, parte a acestui proces fiind intervievarea funcţionarilor publici din 13 autorităţi publice centrale (APC) şi entităţile din subordinea acestora cu risc sporit de corupţie.[1]

Scopul sondajului este analiza percepţiilor funcţionarilor privind climatul de activitate şi calitatea politicilor anticorupţie aplicate în instituţii, identificarea eventualelor probleme şi formularea propunerilor de îmbunătăţire a situaţiei. Sondajul a fost realizat cu suportul National Endowment for Democracy.

Sondajul a avut la bază un chestionar cu întrebări ce ţin de familiarizarea funcţionarilor cu legislaţia privind integritatea şi experienţa în aplicarea ei; subdiviziunile instituţiei cu risc sporit de conflicte de interese şi corupţie; calitatea implementării politicilor de conflict de interese, transparenţă şi obiectivitate în angajarea şi promovarea cadrelor, eventuale nereguli la capitolul discriminare, presiuni politice, utilizare a funcţiei în interese personale ş.a.; disponibilitatea de a denunţa corupţia şi colabora în prevenirea ei; propuneri de îmbunătăţire a climatului de lucru. O serie de întrebări permit compararea opiniilor respondenţilor despre aplicarea politicilor anticorupţie în timpul guvernelor Filip şi Sandu. Rezultatele sondajului rămân relevante şi pentru actualul guvern, întrucât reflectă punctul de vedere şi aşteptările funcţionarilor de rând care continuă să lucreze în instituţii, indiferent de schimbările în conducere.

Perioada intervievării - octombrie curent, 643 respondenţi (33% din efectivul aparatelor centrale ale autorităţilor cuprinse în sondaj).                                                                                                                                     

Rezultatele sondajului atestă că, în pofida instruirilor anticorupţie la care au participat cca 60% din respondenţi şi autoevaluării înalte a acestora (media 7,7 puncte din 10 posibile), nivelul de cunoaştere a cadrului legal lasă mult de dorit. Astfel, doar jumătate din respondenţi înţeleg corect că funcţionarii publici, ca orice alte persoane, pot avea interese personale. Majoritatea exemplelor de interese personale au o conotaţie negativă, reprezintă abateri de la legislaţie, abuzuri, eventuale acte de corupţie. Respondenţii nu înţeleg suficient noţiuni importante pentru identificarea şi declararea conflictelor de interese („persoane apropiate”, „conflict consumat” ş.a.), nu ştiu care este răspunderea pentru încălcarea legislaţiei ş.a. În acest sens, este necesară o familiarizare continuă a funcţionarilor publici cu prevederile cadrului legal anticorupţie.

Respondenţii au remarcat o serie de subdiviziuni din instituţia în care activează cu riscuri sporite de conflicte de interese şi corupţie, în special cele ce trebuie să aibă în vizor prevenirea acestora (direcţii juridice, audit intern, management instituţional). Aceasta ar trebui să atragă atenţia conducerii asupra necesităţii aplicării autentice a unor astfel de politici publice precum declararea veniturilor şi proprietăţii, conflictul de interese, promovarea merituoasă a cadrelor, etica, transparenţa şi responsabilitatea în utilizarea mijloacelor publice etc.

Circa 1/3 din respondenţii care au depus declaraţii de avere şi interese s-au confruntat cu probleme la completarea şi depunerea acestora, atât de ordin tehnic, din cauza funcţionării proaste a sistemului electronic de depunere a declaraţiilor, cât şi din cauză necunoaşterii modului de reflectare în declaraţie a unor venituri/bunuri/active. În acest context, ANI trebuie să ia atitudine de problemele semnalate de respondenţi, să asigure funcţionalitatea sistemului electronic, să întărească capacităţile proprii de consultanţă şi să extindă instruirea funcţionarilor în completarea şi depunerea declaraţiilor de avere şi interese.

Chiar dacă în practică situaţiile de conflicte de interese se întâmplă relativ des, mai puţin de 2% din respondenţi au remarcat că s-au aflat în atare situaţii în ultimii doi ani, îngrijorător fiind că unii dintre ei susţin că nu le-au declarat/nu au întreprins careva măsuri. Totodată fiecare al zecelea respondent a indicat că ştie cazuri de conflicte de interese, abuzuri în instituţia în care lucrează legate inclusiv de angajarea şi favorizarea persoanelor apropiate, verificarea întreprinderilor afiliate, activitatea în subordinea nemijlocită a rudelor. Mulţi dintre ei au oferit şi exemple: „Angajarea propriei nepoate de către ex-ministru” „Implicarea în proiecte şi elaborarea unor documente „pe sub masă” (MECC), „Facilitarea contrabandei” (PF); „Foarte multe, unele din ele au fost aduse la cunoştinţa conducerii şi a comitetului sindical, dar nu au fost soluţionate nici până în prezent” (MEI) ş.a. Conducerea autorităţilor publice ar trebui să concentreze atenţia asupra prevenirii şi soluţionării conforme a conflictelor de interese în domeniile/subdiviziunile invocate de respondenţi.

Chiar dacă au activat pe parcursul guvernărilor precedente, respondenţii constată, în timpul guvernului Sandu, o îmbunătăţire în aplicarea politicilor publice. Astfel, în medie, ponderea respondenţilor care consideră că autoritatea în care lucrează a fost politizată s-a redus de la 51% (Guvernarea Filip) până la 27% (Guvernarea Sandu); că angajările se fac graţie legăturilor de partid, rudenie, prietenie – s-a redus de la 46% (Guvernarea Filip) până la 23% (Guvernarea Sandu); că angajaţii au for promovaţi sau premiaţi nemeritat – s-a redus de la 36% (Guvernarea Filip) până la 16% (Guvernarea Sandu); că angajaţii au utilizat în scopuri personale proprietatea instituţiei – s-a redus de la 25% (Guvernarea Filip) până la 13 % (Guvernarea Sandu); că în instituţie au fost cazuri de încălcare a codului de conduită –  s-a redus de la 26% (Guvernarea Filip) până la 18 % (Guvernarea Sandu). Cu toate acestea, există observaţii individuale şi insatisfacţii ale respondenţilor care se referă la comunicarea insuficientă cu  angajaţii; lipsa de profesionalism a unora din şefi, angajarea acestora în mod netransparent, fără concurs; presiunile asupra subalternilor, discriminarea unor angajaţi ş.a.

În medie, circa un sfert din respondenţi (24,6%) consideră că în instituţia în care activează există corupţie, ceva mai mult de un sfert (27,2%) au răspuns negativ şi aproape jumătate (48,2) s-au eschivat de a răspunde la întrebare. Printre cei care au răspuns pozitiv la această întrebare, cea mai multă corupţie este percepută de colaboratorii SV (48%), PF (45,8%), MAI (29,3%).

Deşi legislaţia obligă funcţionarii publici să denunţe cazurile de corupţie şi alte abuzuri la conducătorul entităţii publice sau la autoritatea abilitată, o parte considerabilă din respondenţi (cca 27%) din start nu sunt dispuţi să o facă din motive de securitate personală şi neîncredere în persoanele/organele abilitate. În acest sens sunt necesare măsuri coerente de asigurare a protecţiei avertizorilor de integritate. Totodată, prevenirea eficientă a corupţiei în serviciul public nu va avea şanse de izbândă atâta timp, cât organele anticorupţie nu vor avea o reputaţie impecabilă.

La întrebarea „Care din ramurile puterii de stat vă pare mai coruptă?” peste 70% din respondenţi au indicat Judiciarul drept cel mai corupt. Pe de o parte, aceştia ar putea fi mai puţin obiectivi, fiind din ramura executivă a statului, pe de altă parte, o explicaţie ar fi înţelegerea importanţei reformării sistemului judiciar drept una primordială, pentru a combate corupţia, acumula surse în bugetul de stat şi oferi salarii şi condiţii de lucru decente în sectorul public.

Rezultatele intervievării arată că funcţionarii nu sunt satisfăcuţi de remunerare. În medie, respondenţii ar dori pentru funcţionarii de rând un salariu de 1,7 ori mai mare decât salariul mediu în sectorul public^[2], salariul unui şef de direcţie – de 2,3 ori mai mare, iar pentru un ministru sau director de agenţie – un salariu de 3,3 ori mai mare decât cel mediu în sectorul public, sau 14,5 coşuri minime de consum. Este de remarcat faptul că funcţionarii din aparatele centrale ale SV şi SFS ar cere un salariu semnificativ mai mare decât în alte autorităţi centrale, aceasta nefiind legat de un nivel mai ridicat de riscuri sau condiţii de lucru nefavorabile, ci mai degrabă de oportunităţi de obţinere a altor venituri legate de funcţia ocupată.

Crearea unei atmosfere de încredere din partea colectivului de lucru, precum şi din partea societăţii cere  transparenţă în administrarea instituţiei. Un act de transparenţă ar fi plasarea rapoartelor de audit ale Curţii de Conturi şi a informaţiilor despre măsurile întreprinse de autorităţi pentru implementarea recomandărilor Curţii pe paginile web ale autorităţilor publice. În practică însă puţine autorităţi publice transparentizează aceste informaţii. De remarcat că, în medie, 82% din respondenţi ar fi interesaţi să afle rezultatele controalelor şi auditelor efectuate în instituţie, cei mai interesaţi în acest sens fiind funcţionarii din MECC (97, 6% din respondenţi), MADRM (97,1%) şi MF (96,8%).

91% din respondenţi sunt satisfăcuţi de comunicarea cu şeful nemijlocit şi 86% – cu conducerea instituţiei. Starea de lucruri în unele instituţii ar trebui să atragă atenţia conducătorilor: în MADRM practic fiecare al treilea respondent nu este mulţumit de comunicarea cu conducerea, în MEI şi APP – fiecare al patrulea, în MF şi MECC – aproape fiecare al cincilea. Nu sunt satisfăcuţi de comunicarea cu şefii nemijlociţi peste un sfert din respondenţii MJ, fiecare al optulea din SV, fiecare al zecelea din MADRM, MEI, MF şi APP.  Şi menţiunile respondenţilor confirmă acest fapt: ”Suntem ignoraţi, discriminaţi” (MADRM), „Şeful nu mă place şi încearcă prin orice metode să plec” (MJ),  „Şefa mea îşi depăşeşte atribuţiile de serviciu, îşi permite să strige şi ne obligă să lucrăm suplimentar dacă ne cerem la medic” (MJ) ”Angajatul nu este un robot la serviciu! Este şi el om, are familie şi nevoi personale” (SFS).

Respondenţii par a fi mai optimişti în evaluarea capacităţilor proprii de a face faţă funcţiei ocupate, comparativ cu cele ale şefului nemijlocit, indiferent de poziţia în structura ierarhică a instituţiei. Astfel, peste patru din cinci funcţionari consideră ca fac faţă pe deplin funcţiei ocupate din punct de vedere profesionist. În ceea ce priveşte evaluarea acestor calităţi la superiorul nemijlocit, mai puţin de trei din patru funcţionari susţin aceiaşi teză. În profilul instituţiilor, cei mai pozitivi privind superioritatea capacităţilor sale, comparativ cu şeful sunt cei de la SV cu un decalaj de 21,1 puncte procentuale (p.p.), MJ 20,7 p.p. şi MADRM cu 20 p.p.

Funcţionarii publici conştientizează necesitatea instruirii continue, solicitând instruiri la subiecte precum modificările cadrului legal în domeniul de activitate, integritatea, limbi străine, protecţia datelor cu caracter personal/secret de stat, managementul conflictelor şi prevenirea stresului. Respondenţii solicită să fie informaţi din timp despre posibilităţile de instruire, inclusiv peste hotare, criteriile de selecţie a candidaţilor.

Respondenţii au venit cu o serie de propuneri de îmbunătăţire a climatului de lucru, remarcând, de regulă, necesitatea majorării salariilor, îmbunătăţirea comunicării; suplimentarea personalului; crearea unor condiţii mai bune de activitate, inclusiv: „Şeful să fie lider, nu „начальник” (MECC); „Respectarea procedurilor de creştere în carieră potrivit  performanţei individuale şi meritului” (MAI); „Repartizarea clară a sarcinilor, conform atribuţiilor” (MECC); ”De lichidat cumătrismul” (BVC);”Mai puţin presiune politică” (BVC);  „De a permite achitarea cumulării de funcţie, mereu partea salarială a motivat angajatul” (MAI); ”Crearea condiţiilor de muncă mai stabile, funcţionarul trebuie să simtă siguranţa pentru zilele ce urmează (BVC).

Majoritatea respondenţilor au adresat conducerii instituţiilor mesaje şi sugestii, invocând necesitatea eliminării corupţiei; stimulării financiare şi nefinanciare, asigurarea transparenţei numirii în funcţii, îmbunătăţirea condiţiilor de lucru; sporirea comunicării între conducere şi angajaţi, neadmiterea favoritismului ş.a.: ”Stop politica!” (BVC);  „Să respecte transparenţa la numirea în funcţii de conducere şi a cadrului privind evoluţia în carieră”, să promoveze cadre tinere” (MAI); ”Eliminarea corupţiei din sistem, promovarea la conducere a persoanelor competente şi creşterea încrederii populaţiei faţă de instituţie” (SV, chestionarul 40); ”Nu faceţi presiune asupra angajaţilor independenţi privitor la viziunile politice pe care le aveţi” (SV); „Să se ia atitudine faţă de comportamentul unor şefi care stresează subalternii zi de zi” (MJ); „Completarea cadrelor; motivarea lor prin acordarea distincţiilor şi premiilor; oportunităţi pentru creşterea profesională a angajaţilor” (PF); „Să aibă încredere în profesioniştii care sunt memoria instituţională a ministerului” (MECC).

Prezentul raport va fi prezentat pentru luare de atitudine Cancelariei de Stat, grupurilor de lucru pentru implementarea Strategiei Naţionale de Integritate şi Anticorupţie, precum şi conducătorilor autorităţilor publice monitorizate.  

Transparency International – Moldova

Acest comunicat a fost realizat de Transparency International – Moldova în cadrul proiectului „Monitorizarea politicilor anticorupţie în autorităţile publice centrale” cu suportul National Endowment for Democracy. Concluziile şi recomandările expuse aparţin autorilor raportului şi nu reflectă neapărat opinia finanţatorului.