Cadrul legal privind activitatea întreprinderilor cu capital de stat trebuie revăzut substanţial, în baza standardelor guvernanţei corporative

Notă de poziţie

Reprezentanţii a două organizaţii neguvernamentale, Transparency International – Moldova şi IDIS Viitorul, care au realizat în ultimul timp cercetări ce vizează activitatea întreprinderilor cu capital de stat[1], au venit cu o notă de poziţie în care au enunţat principalele probleme din acest domeniu şi posibilele căi de redresare a situaţiei.

Întreprinderile cu capital de stat ocupă o pondere importantă în structura economiei naţionale şi structura de ocupare a forţei de muncă, buna administrare a întreprinderilor ar putea avea efecte benefice asupra dezvoltării economice şi realizării performanţelor sociale. Pentru a atinge aceste scopuri, este important ca statul:

• să asigure administrarea eficientă a acestor întreprinderi, inclusiv prin impunerea unor standarde înalte de management şi transparenţă, precum şi prin responsabilizarea managementului pentru nerespectarea unor atare standarde;
• să aplice un program de ieşire din domenii în care competiţia privată poate impune standarde şi calitate înaltă a produselor, lucrărilor şi serviciilor oferite;
• să realizeze un program de privatizare transparentă care ar putea reduce costurile suportate de sectorul public, generate de întreprinderile de stat ineficiente.

Situaţia la moment atestă că statul nu a întreprins suficiente măsuri pentru a îmbunătăţi starea de lucruri vis-a-vis de activitatea întreprinderilor cu capital de stat şi gestionarea lor de către autorităţile publice, în domeniu existând o serie de probleme serioase.

Una din problemele majore, diminuarea unui şir de indicatori de bază ai activităţii întreprinderilor (veniturile din vânzări, rezultatele din activitatea operaţională, profitul net, etc.), persistă pe parcursul a mai multor ani. Spre ex., în 2015 întreprinderile de stat au înregistrat un rezultat cumulativ negativ/pierderi în valoare de 728,2 mil. lei, societăţile pe acţiuni cu capital de stat – de 3584 mil. lei[2]. Comparativ cu 2014, pierderile întreprinderilor au sporit considerabil: în cazul întreprinderilor de stat – de cca 1,5 ori, a societăţilor pe acţiuni – de cca 2 ori. Trendul ascendent al pierderilor, rezultat inclusiv din managementul ineficient sau fraudulos al întreprinderilor statului, privează bugetul public de venituri considerabile.

Întreprinderile statului continuă să acumuleze datorii istorice, inclusiv din cauza neachitării creditelor interne şi externe contractate, ceea ce afectează independenţa lor financiară şi generează riscul de stingere a acestor datorii din bugetul de stat[3]. Rezultatele auditurilor Curţii de Conturi relevă multiple nereguli în activitatea întreprinderilor statului, inclusiv în evidenţa patrimoniului public, gestionarea bunurilor publice, darea în locaţiune a spaţiilor, stabilirea şi aplicarea tarifelor etc. Diferenţele enorme dintre patrimoniul deţinut de întreprinderi şi cel înregistrat în evidenţa contabilă şi la Cadastru creează riscul pierderii de către stat a proprietăţilor neînregistrate corespunzător.

Problemele în activitatea întreprinderilor cu capital de stat sunt generate atât de gestiunea ineficientă a întreprinderilor de către fondatori, managementul fraudulos al proprietăţii publice, cât şi de influenţa intereselor politice sau de grup asupra activităţii întreprinderilor, inclusiv la numirea administratorilor, membrilor consiliilor de administrare, efectuarea achiziţiilor (inclusiv tranzacţii prin jurisdicţii off-shore), angajarea şi promovarea personalului etc.

Remuneraţia administratorilor întreprinderilor şi a membrilor consiliilor de administraţie nu este pusă, de regulă, în concordanţă cu rezultatele activităţii întreprinderilor. Trezesc îngrijorare practicile, când, în pofida unor pierderi considerabile înregistrate de o serie de întreprinderi, administratorii şi membrii consiliilor de administraţie ale acestora continuă să ridice lunar remuneraţii semnificative.

Este de remarcat faptul că cele 251 întreprinderi de stat şi 111 societăţi pe acţiuni cu cotă de stat înscrise în Registrul Patrimoniului Public^[4] sunt administrate de zeci de ministere, agenţii şi instituţii publice. Dispersarea competenţelor de administrare a întreprinderilor statului pe principii ramurale a condus la apariţia conflictului de interese instituţional. Astfel, autorităţile/instituţiile responsabile de elaborarea şi promovarea politicilor publice în anumite domenii, au devenit, în acelaşi timp, şi gestionari ai întreprinderilor statului care concurează în aceste domenii cu întreprinderile private. Drept consecinţă, prin diverse măsuri de ordin legislativ şi administrativ sunt create premise pentru favorizarea întreprinderilor statului, ceea ce afectează mediul concurenţial.

Dispersarea competenţelor de administrare a întreprinderilor statului, precum şi iresponsabilitatea unor autorităţi gestionare a condus la falimentarea unui număr considerabil de întreprinderi. Potrivit Agenţiei proprietăţii Publice, există cca 400 de întreprinderi publice înscrise în Registrul de Stat al persoanelor juridice, dar neînregistrate în Registrul patrimoniului public^[5]. Majoritatea lor nu funcţionează de mulţi ani, inclusiv din lipsa mijloacelor circulante şi bunurilor imobile proprii, din cauza competitivităţii joase a producţiei/serviciilor. Această situaţie implică riscul pierderii de către stat a  activelor acestor întreprinderi.

Practica arată că întreprinderile statului, în mare parte, evită să ofere suficiente informaţii despre activitatea lor. Informaţiile de pe paginile web ale fondatorilor/gestionarilor şi ale întreprinderilor gestionate sunt de regulă, sumare[6]. Transparenţa insuficientă a procedurilor de angajare, luarea deciziilor de numire/promovare în situaţii de conflicte de interese conduc la transformarea întreprinderilor în „sere” ale rude­lor dem­ni­ta­rilor şi funcţionarilor de stat. Concursurile organizate de autorităţi pentru ocuparea funcţiei de administrator al întreprinderilor sunt deseori mimate, transparenţa lor fiind aparentă.

Întreprinderile de stat, pe de o parte, sunt o moştenire a vechiului sistem, când statul era prezent excesiv în diverse domenii ale economiei naţionale. Pentru a schimba situaţia, multe întreprinderi de stat au fost reorganizate în societăţi pe acţiuni şi/sau privatizate. Pe de altă parte – au fost create întreprinderi de stat noi. În rezultatul procesului de optimizare a cheltuielilor publice, unor întreprinderi de stat, de ex., Î.S. „Registru”, Î.S. „Cadastru”, Î.S. „Camera Înregistrării de Stat” le-au fost delegate anumite funcţii specifice autorităţilor publice (ce ţin de emiterea actelor oficiale de stat şi ţinerea registrelor publice: înregistrarea drepturilor de proprietate asupra imobilelor, documentarea populaţiei, înregistrarea transportului şi conducătorilor auto etc.), exercitarea acestor funcţii fiind incompatibilă cu activitatea de întreprinzător.

Premisele pentru situaţia deplorabilă din domeniu rezidă în cadrul legal lacunar care tolerează iresponsabilitatea membrilor organelor de conducere şi control, a administratorilor de întreprinderi, conţine prevederi restrictive ce ţin de dezvăluirea informaţiilor de către întreprinderi. Chiar dacă în ultimii ani au fost operate o serie de modificări în Legea cu privire la întreprinderea de stat şi în cadrul normativ conex, schimbări radicale în administrarea întreprinderilor nu s-au produs.

Pornind de la cele sus-menţionate, Statul trebuie să determine strategic soarta întreprinderilor de stat, prin stabilirea exactă a funcţiilor şi competenţelor sale, inclusiv a celor care pot fi delegate unor entităţi extra-publice, nu neapărat prin crearea şi întreţinerea unor structuri, care în esenţă nu sunt întreprinderi de stat, chiar dacă sunt denumite astfel. Pentru aceasta statul, în cadrul reformei sale, ar trebui să întreprindă următoarele măsuri:

• să stabilească competenţele şi funcţiile sale la general şi în fiecare dintre domenii de activitate în particular;
• să determine domeniile strategice în care prezenţa statului este necesară;
• să precizeze forma prezenţei sale, fie prin parteneriate publice-private, fie prin întreprinderi de stat (cu o clară definire a activităţilor întreprinderilor pentru a nu afecta competiţia în domeniul respectiv);
• să dispună efectuarea analizei activităţii tuturor întreprinderilor de stat existente, evaluarea şi reevaluarea patrimoniului public în aceste întreprinderi şi luarea deciziilor de privatizare sau lichidare a celor ineficiente şi inutile domeniului public; reducerea drastică a numărului întreprinderi;
• să decidă privatizarea cotelor statului în societăţi comerciale în cadrul unor licitaţii transparente şi corecte.
   

O lege nouă privind întreprinderile de stat este necesară doar dacă aceasta este suplimentată cu aspecte ce ţin de întreprinderile municipale. Principiile generale de fondare, activitate şi lichidare a întreprinderilor municipale trebuie să fie identice ca şi în cazul întreprinderilor de stat, având în vedere că autorităţi de diferite niveluri sunt cele care fondează aceste entităţi: autorităţi publice centrale în cazul întreprinderilor de stat şi autorităţi publice locale – în cazul întreprinderilor municipale. 

Întreprinderile de stat şi întreprinderile municipale trebuie să satisfacă câtorva repere de bază:

• să fie necesare şi argumentate crearea şi existenţa acestora;
• să existe doar în domenii unde nu există concurenţă şi doar statul poate fi prezent;
• să fie aplicate standarde internaţionale de guvernanţă corporativă, cu management profesionist, cu criterii de performanţă stabilite în lege, cu indicatori incluşi în planul de afaceri pentru perioade medii şi anual;
• consiliile de administrare să includă persoane competente profesional şi independente de fondator;
• să fie asigurată transparenţa activităţii financiare (prin sistemul internaţional de raportare financiară) şi a procedurilor de achiziţii (ca şi în cazul instituţiilor publice), precum şi eliminate tranzacţiile şi achiziţiile cu jurisdicţii off-shore şi cele considerate cu risc major de tranzacţii dubioase.

O singură entitate coordonatoare în cadrul Agenţiei Proprietăţii Publice urmează a fi creată pentru a gestiona şi supraveghea activitatea tuturor întreprinderilor de stat şi municipale. Aceasta ar permite soluţionarea problemelor generate de divizarea competenţelor de administrare a întreprinderilor pe principii ramurale. Entitatea în cauză ar trebui să elaboreze politicile în domeniul gestionării proprietăţilor statului, inclusiv în întreprinderi de stat, societăţi pe acţiuni cu capital de stat, întreprinderi municipale, cu opţiuni de decizii pe fiecare caz în parte. De asemenea, entitatea ar trebui să monitorizeze întreprinderile având la bază şi rapoartele Inspecţiei financiare de pe lângă Ministerul Finanţelor, şi ale Curţii de Conturi.

Câteva aspecte principiale ar trebui să se regăsească în proiectul Legii cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală, în special:

În contextul deciziilor de fondare a întreprinderilor, scopului de activitate şi funcţiilor exercitate de acestea:

• a indica în proiectul legii scopul activităţii întreprinderilor, precum şi domeniile prioritare în care statul ar putea desfăşura activităţi economice;
• a prevedea că orice decizie de înfiinţare a unei întreprinderi să fie fundamentată temeinic, să includă impactul economic şi social scontat;
• a interzice delegarea către întreprinderi a unor funcţii specifice autorităţilor şi instituţiilor publice, cum ar fi: ţinerea registrului subiecţilor de drept, registrului populaţiei, înregistrarea drepturilor asupra bunurilor imobile etc.
  
  În contextul cerinţelor de administrare a întreprinderilor:
   
• a prevedea ca membrii Consiliului de administraţie şi administratorii întreprinderilor să fie numiţi în bază unor concursuri/evaluări transparente;
• a stabili cerinţe mai riguroase pentru candidaţii la funcţia de administrator al întreprinderii şi membru al Consiliului de administrare (în special, din punct de vedere a calificării şi a experienţei de muncă);
• a stabili că administrarea întreprinderilor se va efectua în baza contractului de mandat, precum şi a notifica că anexa la contract va include indicatori de performanţă financiari şi nefinanciari măsurabili stabiliţi în baza unei metodologii;
• a concorda remuneraţia administratorului şi retribuţiile membrilor Consiliului de administraţie cu performanţele economico-financiare ale întreprinderii.
  
  În contextul gestionării bunurilor publice transmise întreprinderii:
   
• a interzice transmiterea de către întreprinderi a terenurilor publice în locaţiune/sublocaţiune, arendă/subarendă;
• a stabili în lege scopul, condiţiile şi argumentarea necesităţii depunerii bunurilor imobile ca aport la capitalul social;
• a stabili scopul şi argumentarea necesităţii transmiterii bunurilor statului în folosinţă cu titlu gratuit altor persoane (comodat).
  
  În contextul dezvăluirii informaţiilor (armonizării cu standardele OCDE şi bunele practici ale altor ţări):
   
• a extinde şi concretiza lista informaţiilor care urmează a fi dezvăluite cu date precum:
• obiectivele întreprinderii şi rezultate atinse;

• factorii de risc previzibili şi depăşirea acestora;
• componenţa, calificarea şi procedurile de numire a membrilor organelor de conducere/control, participarea membrilor în alte consilii;
• remuneraţia administratorului întreprinderii, actul administrativ prin care a fost desemnat;
• ajutoarele financiare, garanţiile financiare şi angajamentele asumate de stat;
• achiziţiile efectuate: planurile anuale de achiziţii; actele prin care au fost create grupurile de lucru şi componenţa acestora; date despre contractele încheiate (valoarea achiziţiei, agentul economic, data încheierii contractului şi durata acestuia, informaţii despre revizuirea/extinderea contractelor);
• investiţiile efectuate;
• activitatea filialelor/reprezentanţelor;
• date despre personalul întreprinderii şi locurile de muncă create;
• rezultatele controalelor şi auditurilor (denumirea entităţii care a verificat/auditat întreprinderea; menţiuni despre existenţa/lipsa abaterilor; măsurile luate pentru implementarea recomandărilor
• a stabili obligativitatea fondatorului de elabora şi publica pe pagina sa web rapoarte agregate anuale despre activitatea întreprinderilor gestionate.
  
  Urmează de clarificat şi îmbunătăţit şi alte aspecte legale ale activităţii întreprinderilor precum:

• oportunitatea aplicării de către întreprinderile cu capital de stat şi municipale a prevederilor Legii cu privire la achiziţiile publice, eventual în contextul achiziţiilor pentru necesităţile bazei tehnico-materiale;
• aplicarea la întreprinderile cu capital de stat şi municipale a politicilor anticorupţie (angajarea şi promovare merituoasă a cadrelor, politica conflictului de interese, transparenţa şi responsabilitatea în utilizarea mijloacelor publice etc.)
• elaborarea şi adoptarea unui cod de guvernanţă pentru întreprinderile publice în conformitate cu recomandările OCDE.
   

Totodată, reprezentanţii TI-Moldova şi IDIS Viitorul reiterează opinia privind inadmisibilitatea transmiterii unor funcţii/atribuţii specifice ale autorităţilor publice către întreprinderile de stat (de ex., ţinerea registrului subiecţilor de drept, registrului populaţiei, înregistrarea drepturilor asupra bunurilor imobile). Practica statelor membre ale UE, precum Germania, România, Lituania, arată că evidenţa drepturilor reale, inclusiv ţinerea registrelor publice este prerogativa autorităţilor/instituţiilor publice şi nu a întreprinderilor de stat. În acest sens, suplimentar la interzicerea delegării către întreprinderile statului a unor funcţii specifice autorităţilor şi instituţiilor publice, în dispoziţiile finale ale proiectului legii ar trebui de stabilit un termen rezonabil (de ex., 3 ani) în care Guvernul va reorganiza în instituţii publice întreprinderile de stat care activează în domenii ce nu pot fi activitate de întreprinzător (Î.S. ”Registru”, Î.S. ”Cadastru”, Î.S. ”Camera Înregistrării de Stat” ş. a.).

În aceiaşi ordine de idei, experţii consideră că nu ar trebui susţinută recenta iniţiativă a Guvernului de a reorganiza Î.S. „Registru”, Î.S. „Camera Înregistrării de Stat”, Autoritatea administrativă „Camera de licenţiere”, Autoritatea administrativă „Serviciul Stare Civilă”, astfel încât succesor de drepturi ale acestor entităţi să fie Î.S. „Registru”. De rând cu multe neclarităţi conceptuale şi lipsa unor politici clare din partea statului în acest domeniu, acest proiect implică o serie de riscuri de ordin legal, financiar şi patrimonial.


Acest produs a fost realizat în cadrul proiectului „Consolidarea statului de drept şi democratic: contribuţia societăţii civile” susţinut financiar de Ambasada Regatului Olandei în România. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanţatorilor.