Bilanțul anului 2021: 5 progrese și provocări în PaE – reziliența pro-UE și noile focare de instabilitate regională. Analiză de Dionis Cenușa

Op-Ed
	Procesele derulate în 2021 au confirmat că țările din regiune, nici după 30 de ani de independență, nu dispun de capacități suficiente pentru a depăși de sine stătător crizele de securitate. De aceea, UE va fi obligată să-și asume mai departe rolul de furnizor de securitate și stabilitate pentru vecinătatea estică...
Dionis Cenușa, Columnist principal

Pe parcursul anului 2021, evoluțiile din interiorul Parteneriatului Estic (PaE) au evidențiat că perspectivele democratice încă au sorți de izbândă în regiune. Forțele politice reformatoare au continuat să se bucure de încrederea populației în măsura necesară pentru a prelua guvernarea. Dar progresul nu a fost uniform. În unele cazuri, s-au remarcat tendințe negative de sporire a represiunilor autoritare sau reducere a apetitului pentru reforme democratice. Deși Uniunea Europeană (UE) și-a sporit prezența în regiune, eficiența sa este limitată de funcționalitatea încă slabă a vecinilor estici și impactul influenței distructive sau neprietenoase a Rusiei. Schimbările politice din Germania promit o guvernare post-merkelistă angajată mai deschis în procesele de integrare europeană din PaE.

Tendințele benefice din PaE s-au datorat proceselor de democratizare și stabilizare politică din Moldova și Armenia ca urmare a alegerilor anticipate (NewEasternEurope, July 2021). Un bonus pentru Yerevan constituie intrarea în vigoare a Acordului privind Parteneriatul Comprehensiv și Extins în martie 2021. Situația din Ucraina a fost neunivocă, din cauza incertitudinilor legate de reforma justiției, care nu poate avansa din cauza lipsei de voință politică și opoziția „sistemului vechi” (IPN, Martie 2021). Adițional la presiunile interne asupra reformelor, s-au intensificat, de asemenea, amenințările cu privire la repetarea agresiunii militare ruse, la scară nevăzută până acum. Concomitent, Georgia s-a mișcat într-o zona gri a democrației stagnante, după ce a abandonat reformele din justiție agreate cu UE și a permis atacurile împotriva activiștilor civici, jurnaliștilor și opoziției (IPN, Septembrie 2021). Cele mai serioase regrese au avut în Belarus, unde represiunile împotriva criticilor regimului s-au amplificat, la fel ca și sancțiunile aplicate de Occident împotriva regimului lui Alexandr Lukașenko. Totodată, lipsa unei medieri internaționale eficiente în procesul de delimitare a frontierelor armeano-azere, după conflagrația militară și deocuparea majorității teritoriilor azere în anul 2020, a amânat procesul de pacificare și regenerare a dialogului traumatizat dintre două națiuni vecine.

Top 5 progrese:

1. Investițiile UE în reziliența și reformele democratice din Parteneriatul Estic. Principalul progres pentru regiune reprezintă angajamentul Bruxelles-ului de a pune la dispoziție asistență financiară pentru transformarea digitală, verde și de interconectare în domeniul transportului atât în interiorul regiunii, cât și cu statele UE. Astfel, bugetul european pentru inițiativele dedicate celor șase state PaE cuprinde circa 20 de miliarde EUR de investiții publice și private, inclusiv granturi (UE, Iulie 2021). Printre acțiunile țintite se numără repararea infrastructurii fizice, eficientizarea consumului de energie, ameliorarea accesului la internet, revigorarea regiunilor rurale, ecologizarea orașelor și sprijinirea post-pandemică a mediul de afaceri. Niciodată până acum, decidenții europeni nu au fost atât de specifici și generoși în oferta lor financiară pentru modernizarea și interconectarea intra-regională. Totuși, este adevărat că dimensiunea asistenței europene, în special componenta de ajutor nerambursabil depinde, într-o proporție considerabilă, de profunzimea relațiilor cu UE. Cu toate aceste, chiar dacă nu are Acord de Asociere cu UE, care implică asociere politică și integrare economică, Armenia va beneficia de circa 500,000 EUR mai mult în granturi și investiții europene decât Georgia (1,6 miliarde EUR versus 1,1 miliarde EUR). Susținerea rezilienței sectoriale și a reformelor statului de drept din regiune au stat la baza Declarației comune a celui de-al șaselea summit PaE, susținută inclusiv de regimuri de sorginte autoritară, precum cel al lui Ilham Alyiev. În pofida aspectele pozitive, liderii autoritari regionali au manifestat solidaritate unii față de alții. Astfel, Azerbaidjanul s-a disociat de la aspectele critice ale Declarației comune PaE legate de situația politică din Belarus, pentru care ulterior a primit mulțumiri de Lukașenko.

2. Zelul pro-UE al noii guvernări germane în vecinătatea estică. Potrivit acordului de guvernare a coaliției „semafor”, Germania va colabora activ cu UE în promovarea integrării europene în Parteneriatului Estic. Georgia, Moldova și Ucraina sunt menționate expres în acordul de guvernare. Totodată, riscurile generate de factorul rusesc sunt tratate mai tranșant și critic, cel puțin în comparație cu acordul din perioada ultimei guvernări a Angelei Merkel (IPN, Decembrie 2021). În lumina mobilizării militare la frontiera estică a Ucrainei de la finele lui 2021, gazoductul rusesc Nord Stream 2 a nimerit în vizorul critic al noii guvernări de la Berlin. Prin vocea ministrei de externe Annalenei Baerbock s-a lăsat de înțeles că orice tip de agresiune militară rusească împotriva Ucrainei poate cauza suspendarea procesului de certificare a gazoductului. Prin urmare, schimbarea politică din Germania ar putea facilita o politică mai curajoasă și, respectiv, dură vizavi de acțiunile Rusiei în vecinătatea estică.

3. Înăsprirea discursului critic împotriva acțiunilor Rusiei în vecinătatea estică. UE a condamnat vehement concentrarea potențialului militar rusesc la frontiera cu Ucraina. În declarația comună cu Grupul 7, UE a avertizat partea rusă că va fi sancționată dur pentru orice agresiune (nouă) împotriva statului ucrainean, având în vedere aplicarea unui pachet de sancțiuni severe. Totodată, decidenții europeni au folosit declarații foarte directe cu privire la utilizarea energiei în calitate de instrument geopolitic împotriva Moldovei. Cea din urmă a rămas fără de contract de livrare de gaze naturale cu Rusia, care și-a retras susținerea politică oferită anterior forțelor pro-ruse aflate la guvernare. În lipsa unui contract reînnoit, prețul la gaze în perioada septembrie-octombrie practic s-a triplat, până când autoritățile moldovenești au reușit să negocieze un nou contract (5 ani) la finele lui octombrie 2021. În baza experienței negative moldovenești, UE și statele membre au putut învăța lecții concrete despre riscurile care decurg din contracte de achiziție de gaze cu Rusia, dar și cât de vitală este diversificarea surselor de livrare a resurselor energetice (IPN, Noiembrie 2021).

4. Avântul pro-reformă din Moldova. Alegerile parlamentare anticipate din iulie 2021, s-au soldat cu victoria Partidului Acțiune și Solidaritate (PAS), care a obținut o majoritate confortabilă în Parlament (63 de mandate din totalul de 101). Datorită acestui succes politic, guvernarea instaurată la putere este monocoloră. Pe de o parte, acest lucru a asigurat o coeziune perfectă extrem utilă pentru reforme. Totuși, pe de altă parte, monopolul asupra puterii politice a dezechilibrat mecanismul de “verificări și echilibre”, iar numirile mai multor simpatizanți ai PAS în instituțiile de stat ridică semne serioase de întrebare cu privire la riscul repolitizării instituțiilor în stat (instituția Ombdusmanului, Consiliul Audiovizualului etc.). Cu toate acestea, agenda reformelor promisă de noua guvernare de la Chișinău a produs efecte pozitive asupra imaginii țării în UE. Anume acestui lucru se datorează intenția Bruxelles-ului de a oferi asistență financiară Moldovei (600 milioane EUR până în anul 2024), chiar și în condițiile în care majoritatea PAS, Guvernul și președintele Maia Sandu au admis abateri în primele 5 luni de guvernare legate de procedurile de transparență decizională (Legea procuraturii) sau a neglijat în mod deschis preocupările societății civile (Codul Audiovizualului). În fine, unitatea la nivelul instituțiilor UE și al statelor membre a fost vizibilă atunci când au fost accelerate procedurile politico-birocratice legate de asistența bugetară nerambursabilă (60 de milioane EUR), oferită după summitul PaE pentru gestionarea efectelor social-economice legate de scumpirea gazului natural rusesc. Astfel, banii au putut fi debursați până la finele anului 2021, evitând posibilele complicații legate de planificarea bugetară internă a UE în anul 2022.

5. Sprijinirea mișcării democratice bieloruse în exil. Reprezentanții opoziției, societății civile și a mass-media bieloruse au primit recunoaștere politică constantă din partea instituțiilor europene pe parcursul anului. Lidera mișcării democratice Svetlana Tikhanovskaya a avut întrevederi cu lideri naționali și cu decidenții de top ai UE. Aceasta și-a consolidat legitimitatea externă într-atât, încât a putut-o critica chiar pe însăși Angela Merkel pentru dialogarea cu Lukașenko pe marginea gestionării crizei migranților (DW, Noiembrie 2021). Înainte de summit-ul PaE, UE a anunțat despre un program de susținere de 30 de milioane EUR (RadioFreeEurope, Decembrie 2021), alocat pentru societatea civilă, mass-media independentă și antreprenorii bieloruși, obligați să caute refugiu în Occident. Finanțarea societății civile în interiorul Belarusului a fost mereu o provocare pentru donatorii străini. Urmează însă o perioadă, în care, deși accesul la finanțare externă se va dezinhiba considerabil, activitățile societății civile în teren vor fi sortite unei criminalizări și persecutări intensificate. Misiunea dificilă a mișcării democratice bieloruse constă în menținerea unui interes ridicat în Belarus în rândul decidenților occidentali, a căror atenție se poate aluneca din cauza apariției unor crize noi, mai grave și mai urgente.

Top 5 provocări:

1. Rata redusă a vaccinării în Parteneriatul Estic. Accesul la vaccinuri a fost facilitat de UE prin intermediul finanțărilor făcute prin intermediul platformei internaționale COVAX, precum și donații individuale. Bunăoară, în cazul moldovenesc, statele UE (România și altele) au donat peste 200 de mii de doze. Se estimează că circa 1/3 din vaccinurile administrate în statele PaE (cu excepția Belarusului) au venit din partea UE, într-o formă sau alta. Cu toate acestea, nivelul de vaccinare nu a depășit pragul de 50%. În luna decembrie 2021, circa 29% din populația regiunii au fost vaccinată cu schemă completă. La finele anului, cea mai ridicată rată de vaccinare era înregistrată în Azerbaidjan (46.9%) și Moldova (37,4%), urmate de Ucraina (30%), Georgia (29,8%) și Belarus (25,6%), iar cea mai joasă a fost în Armenia (12,6%). UE pledează pentru accelerarea procesului de vaccinare pentru a atinge o cotă de 70% până la mijlocul anului 2022. Acest obiectiv ambițios (și optimist) se dorește a fi atins printr-un nou mecanism de finanțare (35 milioane EUR), administrat de Banca de Dezvoltare a Poloniei (BGK), care va permite compensarea vânzărilor de vaccinuri de la statele membre către statele PaE (așa-numitul mecanism de revindere, agreat în 2021).

2. Destabilizarea regiunii sub impactul factorului rusesc. Situația din PaE ar fi putut fi mai puțin agitată în 2021 dacă nu erau acțiunile părții ruse. Acestea s-au manifestat în diferite modalități – de la dezinformare cu privire la vaccinare, care a dus la fortificarea pozițiilor mișcării anti-vaccinare (Ucraina, Moldova), până la tensiunile la frontiera ruso-ucraineană, în interiorul Ucrainei (regiunile ocupate din Luhansk, Donbas și Crimeea) și pe teritoriile ocupate din Georgia (în special în Osetia de Sud). În Moldova, în prima jumătate a anului a fost folosită diplomația vaccinului (IPN, Aprilie 2021), iar în lunile septembrie-octombrie – au intervenit presiuni ce țin de contractarea livrărilor de gaze naturale care, ca și alte vulnerabilități din sectorul energetic, au fost adresate cu întârziere de către guvernarea PAS. După mobilizarea forțelor militare la frontiera cu Ucraina mai aproape de finele lui 2021, susținerea continuă a lui Aleksandr Lukașenko a fost probabil a doua sursă de destabilizare a regiunii. Acest aspect a încurajat regimul de la Minsk să recurgă la acțiuni de amenințare a frontierelor UE (Polonia, Lituania, Letonia) prin utilizarea migranților ilegali transportați preponderent din Orientul Mijlociu.

3. Instrumentalizarea migrației ilegale la frontierele estice a UE. Autoritățile bieloruse au simplificat procedurile de emitere a vizelor turistice în unele din principalele țări de origine a migranților ilegali care aleg ca destinație Europa (în particular, Irak). În acest fel, Lukașenko ar fi încercat să utilizeze migrația ilegală ca măsură de extorcare a unor beneficii geopolitice în raport cu UE, inclusiv punând la încercare grea solidaritatea UE cu Polonia. Obiectivul maxim al regimului de la Minsk a fost recunoașterea internațională prin reluarea contactelor oficiale pentru gestionarea crizei migranților. Dar unicul lucru în care Minskul a excelat a fost utilizarea crizei umanitare la frontiera polono-bielorusă cu scopul de a discredita UE. Deși celelalte rute ale migrației ilegale în UE sunt net superioare în termeni de persoane traficate decât cea estică - prin Belarus (IPN, Noiembrie 2021), oricum, alerta provocată de ultima a fost deosebită deoarece avea în spate actori statali. Ca și în cazul aterizării forțate a avionului Ryanair (CNBS, Mai 2021), gesturile oficialilor bieloruși au fost caracterizate drept „terorism de stat” (BBC, Noiembrie 2021).

4. Degradarea statului de drept din Georgia. Poziția UE a fost în mod repetat subminată de către guvernarea georgiană. Reprezentanții partidului “Visul Georgian” (Irakli Garbashvili, Irakli Kobakhidze) au criticat deschis și indirect ambasadorul UE la Tbilisi, europarlamentari și alți oficiali europeni, care au cerut părții georgiene să-și respecte angajamentele internaționale. Inițial, guvernarea georgiană a anulat acordul negociat de președintele Consiliului European Charles Michel (RadioFreeEurope, Iulie 2021) și a eșuat să prevină atacurile grupurilor de extremă dreaptă împotriva activiștilor civici și mass-media, soldate cu decesul unui jurnalist. Ulterior, autoritățile georgiene au renunțat la asistența macro-financiară a UE (75 milioane EUR), pentru a nu fi taxați de UE pentru neîndeplinierea condiționalității legate de reforma din domeniul justiției. După aceasta a urmat o campanie electorală foarte agresivă pentru alegerile locale, care, sub presiunea aparatului administrativ și a propagandei mediatice, au fost câștigate de partidul de la guvernare (47%). Punctul final în degradarea statului de drept din Georgia a fost reținerea și judecarea ex-președintelui Mikhail Saakașvili, calificate drept „justiție selectivă și răzbunare politică”, care îndeplinește diverse condiții pentru a fi condamnate la CEDO. Cazul lui Saakașvili riscă să pună în umbră Georgia și să complice relațiile acesteia cu UE și SUA, dar și cu țările cu care aceasta vrea să promoveze perspectiva europeană – Ucraina – în cadrul „Trio-ului Asociat” (IPN, Iulie 2021).

5. Progresul limitat în procesul de delimitare și demarcare între Armenia și Azerbaidjan. Relațiile armeano-azere au fost tensionate pe parcursul anului și au dus la noi ciocniri frontale. Intermedierea părții ruse și cea mai recentă a UE a permis o anumită degajare a situației, inclusiv eliberarea prizonierilor. Totuși, nu s-a ajuns la niciun progres în domeniul delimitării și demarcării frontierelor aparte de definitivarea statutului regiunii Nagorno-Karabakh, unde din noiembrie 2020 este dislocată misiunea de pacificare a Rusiei (1960 de militari). Liderul european Charles Michel a reușit să discute cu premierul armean Nikol Pashinyan și președintele azer Ilham Alieyev despre delimitarea și demarcarea frontierelor, propunând ca UE să contribuie cu o misiune de experți. Totuși, rolul Rusiei ar putea fi determinant pentru a mișca carul din loc, deoarece aceasta este agreată (deocamdată) de ambele părți. O eventuală stagnare poate avea loc dacă Armenia va încerca să înlocuiască medierea rusă cu cea europeană, privită cu suspiciune de către Alieyev, care deja i-a sugerat UE-ului să ceară permisiune de la Baku pentru orice tip de operațiuni în zonele afectate de conflict.

În loc de concluzii...

Procesele derulate în 2021 au confirmat că țările din regiune, nici după 30 de ani de independență, nu dispun de capacități suficiente pentru a depăși de sine stătător crizele de securitate. De aceea, UE va fi obligată să-și asume mai departe rolul de furnizor de securitate și stabilitate pentru vecinătatea estică.

Din cauza vulnerabilităților structurale – instituții slabe, guvernanță deficitară și dependența externă de resurse-cheie (domeniul energetic) – regiunea mai este susceptibilă la presiuni de ordin geopolitic. Totodată, unele regimuri autoritare (Belarus) devin focare adiționale de instabilitate în regiune, pe lângă factorul rusesc.

În orice caz, decizia UE de a investi masiv în reziliența guvernanței liberal-democratice constituie punctul culminant în lista progreselor PaE pe parcursului lui 2021 și are potențialul real de a impacta, în mod pozitiv, procesele geopolitice din regiune în anul 2022.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.