IPN: Legea nr. 122, din 2018, cu privire la avertizorii de integritate l-a investit pe Avocatul Poporului cu funcția de a-i proteja pe aceștia. Scopul discuției noastre de astăzi este să vedem în ce măsură funcționează mecanismul avertizorului de integritate, inclusiv sub aspectul protecției unor persoane concrete, dar, pentru că în societate se cunoaște nu chiar atât de mult despre acest domeniu, vă rog să o luăm „chiar de la început”: Cine sunt ei, avertizorii de integritate? Și de ce trebuie protejați?
Maia Bănărescu: Legea spune că avertizorul de integritate e, întâi și-ntâi, cetățeanul care dezvăluie manifestări de corupție, încălcări în domeniul mediului înconjurător, a drepturilor și libertăților fundamentale ale omului, a încălcărilor ce țin de securitatea națională, precum și alte încălcări, acțiuni sau inacțiuni care amenință sau prejudiciază interesul public.
Din păcate, există confuzii privitor la calitatea de avertizor de integritate. Frecvent se confundă orice dezvăluire în spațiul public cu o avertizare de integritate, fără a se ține cont de câteva aspecte fundamentale. Pentru a fi avertizor de integritate nu este suficient să faci dezvăluiri privind practici ilegale, dar și să faci referință la instituția, entitatea publică sau privată în care activezi nu mai puțin de 12 luni. O altă condiție este ca dezvăluirea trebuie să conțină informații/probe despre practicile ilegale și prejudicierea reală, iminentă sau potențială a interesului public. De asemenea, persoana care face dezvăluirea trebuie să se identifice, iar în cazul formulării în scris a avertizării de integritate șă-și pună și semnătura. Din cele spuse, este limpede că nu orice persoană poate fi considerată avertizor de integritate.
IPN: Necesitatea de a le acorda protecție apare în momentul când în urma dezvăluirilor făcute pentru ei survin diferite pericole?
Maia Bănărescu: Da, cam așa e. Necesitatea protejării avertizorilor de integritate intervine în momentul când demersurile lor declanșează o reacție de răzbunare din partea celor denunțați.
IPN: Vorbim, deci, despre un mecanism de constituire a calității de avertizor de integritate, care conține și alte componente…
Maia Bănărescu: Dezvăluirea practicilor ilegale poate fi internă (comunicată angajatorului). În acest caz, autoritatea responsabilă de examinare a dezvăluirilor sunt angajatorii. În cel de-al doilea caz, când dezvăluirea este externă (adică, adusă la cunoștința autorităților de examinare) și publică, de aceasta se ocupă Centrul Național Anticorupție.
Urmează înregistrarea dezvăluirilor în Registrul dezvăluirilor practicilor ilegale și al avertizărilor de integritate. Această acțiune îi acordă angajatului calitatea de avertizor de integritate.
IPN: Care este autoritatea de examinare?
Maia Bănărescu: Autoritățile responsabile de examinarea dezvăluirilor practicilor ilegale sunt angajatorii, în cazul dezvăluirilor practicilor ilegale interne, și Centrul Național Anticorupție, în cazul dezvăluirilor practicilor ilegale externe. Corespunzător, calitatea de avertizor de integritate poate fi recunoscută fie de către angajator, fie de către CNA, angajatorul sau autoritatea de examinare asigurând înregistrarea dezvăluirilor practicilor ilegale de către persoana sau subdiviziunea desemnată în acest sens în Registrul dezvăluirilor practicilor ilegale și al avertizărilor de integritate.
Dezvăluirea practicii ilegale se face în scris, pe suport de hârtie, fiind semnată de către angajat sau prin sistemul electronic de dezvăluire on-line, sau este comunicată la liniile telefonice anticorupție ale angajatorilor, ale autorităților de examinare a avertizărilor.
Există și unele nuanțe. Anul trecut, după ce au semnalat în presă sau pe rețelele sociale probleme de asigurare cu echipamente de protecție, nereguli în activitatea unor instituții medicale, unele cadre medicale au fost supuse presiunilor, intimidărilor, amenințate cu demisii sau dosare penale. Avocatul Poporului a tratat aceste semnale ca dezvăluiri externe, cerând într-un apel public autorităților și instituțiilor să înceteze persecutarea lor.
Oficiul Avocatului Poporului a creat și o platformă de comunicare cu avertizorii de integritate. În cadrului proiectul „Lupta cu corupția prin consolidarea integrității în Republica Moldova”, implementat cu sprijinul PNUD și al Ministerului Afacerilor Externe al Norvegiei, pe portalul www.ombudsman.md a fost dezvoltată o aplicație nouă prin intermediul căreia avertizorii de integritate pot depune o cerere online pentru asigurarea protecției din partea Oficiului Avocatului Poporului, dar și un curs de instruire on-line. Instituția a elaborat și diseminat un set de materiale informative despre atribuțiile care îi revin Ombudsmanului privind protecția avertizorilor de integritate.
În cadrul proiectului PNUD menționat anterior a avut loc o campanie de informare în susținerea avertizorilor de integritate din rândul medicilor, lansând un spot video și mai multe materiale informative la acest subiect.
IPN: Să înțelegem că intervenția „căutătorului de dreptate” e clasificată ca internă dacă neajunsurile sunt înlăturate la nivel de angajator, iar dacă acesta, din varii considerente, nu intervine… Când devine dezvăluirea o preocupare a Avocatului Poporului?
Maia Bănărescu: Avocatul Poporului nu are atribuții de examinare a dezvăluirilor, deci acestea nu pot intra în aria preocupărilor sale. Investigarea dezvăluirilor este responsabilitatea autorității de examinare. Avocatul Poporului intervine doar pentru protecția angajatului în cazul în care acesta este supus unor acțiuni de răzbunare urmare a dezvăluirilor externe și publice ale practicilor ilegale. Totodată amintesc de faptul că, potrivit Legii, protecția avertizorilor de integritate este asigurată și de angajator, în cazul dezvăluirilor interne ale practicilor ilegale, prin acțiuni cu caracter administrativ în vederea încetării răzbunării împotriva angajatului, asigurării protecției acestuia.
Avocatul Poporului se poate sesiza din oficiu atunci când dispune de informații certe despre aplicarea unor acțiuni de răzbunare/intimidare, dar este crucial importantă voința persoanei lezate în drepturi, exprimată în scris, ca Avocatul Poporului să examineze cazul și să contribuie la apărarea acesteia în conformitate cu prevederile Legii nr. 52/2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul).
În activitatea noastră ne-am confruntat cu situații în care am aflat din mass-media despre încălcări grave ale drepturilor omului, dar persoanele vizate nu au dorit intervenirea instituției noastre. Altceva a fost în cazul presiunilor și intimidărilor asupra cadrelor medicale de anul trecut. Nu am solicitat acordul persoanelor, deoarece nu era vorba de un caz individual, ci de un fenomen care lua amploare în perioada respectivă.
IPN: Totuși, solicitarea din partea persoanei este principalul element care pune în funcțiune mecanismul Avocatului Poporului…
Maia Bănărescu: Exact, dar daca solicitarea întrunește anumite criterii de admisibilitate. Există și cealaltă latură a medaliei… Am avut cazuri în care persoanele care au dezvăluit practici ilegale doar după ce au devenit subiecții unor proceduri disciplinare sau procese penale inițiate în conformitate cu legea. Pretinzând că sunt avertizori de integritate, au solicitat protecție, pentru a-și „ușura” problema inițială. Aprecierea bunei credințe cu care a acționat un presupus avertizor de integritate nu este o problemă simplă. Care sunt criteriile, cum ar trebui să stabilim, dacă dezvăluirea unei practici ilegale ce constituie o amenințare sau un prejudiciu adus interesului public a fost făcută cu bună-credință?
Trebuie de avut în vedere că Oficiul Avocatului Poporului investighează cazurile potrivit procedurilor specifice unei Instituții Naționale pentru Drepturile Omului si nu substituie alte instituții de competența cărora este soluționarea finală a unei probleme de acest gen. Suntem un organ extrajudiciar, de mediere.
IPN: Din statisticile pe care ni le-ați oferit, reiese că din 2018, când protecția avertizorilor de integritate a fost pusă în seama Avocatului Poporului, OAP a înregistrat doar 11 solicitări de protecție. Să înțelegem că institutul avertizorului de integritate e puțin funcțional sau chiar nefuncțional?
Maia Bănărescu: Problema are mai multe aspecte. La suprafață este gradul scăzut de acceptare în societate a institutului avertizorului de integritate, necunoașterea mecanismului de protecție a persoanelor care au făcut avertizări de integritate, gradul redus de implementare a recomandărilor Avocatului Poporului, tratarea frecventă a cazurilor ca și relații sau litigii de muncă clasice.
Dintre acestea, cred că necunoașterea Legii nr.122 din 12.07.2018 este problema de bază. Mai e și faptul că nu s-au făcut modificări la cadrul conex astfel încât acesta să ofere mecanisme eficiente de punere în aplicare a Legii nr. 122.
În cazul în care mecanismele de protecție a avertizorilor de integritate ar fi cunoscute, atunci ar fi acceptate recomandările Avocatului Poporului, judecătorii ar examina unele cereri de chemare in judecată prin prisma Legii 122 și nu doar prin prisma Codului Muncii.
De altfel, aș recomanda Institutului Național al Justiției să includă în programul de perfecționare profesională a judecătorilor subiectul privind protecția avertizorilor de integritate.
Cât privește funcționalitatea mecanismului avertizorilor de integritate în Republica Moldova, cred că poate fi eficient, dar în cazul în care prevederile Legii nr. 122 vor fi cunoscute și respectate. Mecanismul va fi unul nefuncțional atâta timp cât instituțiile cu atribuții în domeniul vizat îl vor ignora din varii motive: necunoaștere, nedorință, rezistența la nou etc.
IPN: Avocatul Poporului dispune de suficiente resurse și pârghii pentru a da protecție avertizorilor de integritate?
Maia Bănărescu: Spre regret, după adoptarea Legii privind avertizorii de integritate, instituției noastre nu i-au fost alocate resurse financiare suplimentare în acest scop, precum și nu a fost mărit numărul de unități de personal. Totodată, personalul Oficiului Avocatului Poporului are nevoie de instruiri specifice în domeniul de acordare a protecției avertizorilor de integritate.
Problema cea mare e că executarea Legii nr. 122 depinde de mai multe instituții, nu numai de Oficiul Avocatului Poporului. Totodată, chiar dacă Legea nr. 52 oferă Avocatului Poporului mai multe modalități de intervenție în scopul apărării drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanei lezate în drepturi, ne-am confruntat cu refuzul unor autorități de a avea un dialog constructiv cu Avocatul Poporului pentru a declanșa procedura de mediere și soluționarea amiabilă a unui conflict, pentru a evita o răzbunare vădită asupra avertizorului de integritate.
De asemenea, putem vorbi despre interpretarea diferită a Legii nr. 122 de către diferiți actori care sunt sau pot fi implicați în implementarea acesteia, fie în monitorizarea aplicării ei în practică.
IPN: Și cum procedează Avocatul Poporului în cazurile în care sunt supuse unor răzbunări persoanele care au făcut dezvăluiri în spațiul public ale practicilor ilegale ce constituie o amenințare sau un prejudiciu adus interesului public?
Maia Bănărescu: Voi aminti de faptul că răzbunare, potrivit Legii nr. 122 este orice formă de răfuială, presiune, dezavantajare sau discriminare la locul de muncă care este în legătură cu avertizarea de integritate sau rezultă din ea. Forme de răzbunare sunt: concedierea, suspendarea, retrogradarea, refuzul la promovarea în funcție sau instruire, transferul represiv, anularea primelor, a înlesnirilor sau a altor beneficii, hărțuirea sau alt tratament represiv, precum și amenințările cu astfel de acțiuni.
În cazul dezvăluirii publice a practicilor ilegale este foarte important ca Avocatul Poporului să se asigure ca persoana fizica își dorește ca noi să intervenim. La fel de important este ca autoritățile de examinare, cum ar fi Centrul Național Anticorupție, să se autosesizeze dacă aceasta conține elementele constitutive ale unei contravenții sau infracțiuni.
Cât privește cazurile de răzbunări pentru dezvăluirile făcute, cele mai complicate sunt acelea în care se invoca pornirea urmăririi penale ca forma de răzbunare, in opinia petiționarului. Aceste spețe sunt mai dificile pentru că Avocatul Poporului nu are competențe pentru a interveni in procesul penal. Totodată, si pornirea urmăririi penale nu este văzută ca o formă de răzbunare la locul de muncă, potrivit Legii nr. 122. Dar nici nu ne dorim să credem ca ar fi posibil – să fie pornita urmărire penală pentru dezvăluirea unor practici ilegale.
IPN: Care sunt modalitățile aplicate de Avocatul Poporului pentru asigurarea protecției avertizorului de integritate?
Maia Bănărescu: Urmare a examinării cererilor parvenite de la beneficiari, Avocatul Poporului prezintă autorităților și/sau persoanelor responsabile propuneri și recomandări privind repunerea în drepturi a persoanelor în privința cărora s-a constatat încălcarea drepturilor și libertăților omului.
În plus, Avocatul Poporului este în drept să adreseze în instanța de judecată o cerere în apărarea intereselor petiționarului sau poate interveni în proces pentru a pune concluzii în vederea apărării drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor.
Ombudsmanul poate să intervină pe lângă autoritățile competente cu un demers pentru intentarea unei proceduri disciplinare sau penale în privința persoanei cu funcție de răspundere care a comis încălcări ce au generat lezarea drepturilor și libertăților omului.
Nu în ultimul rând, Avocatul Poporului poate contribui la soluționarea pe cale amiabilă a conflictelor între autoritățile publice și persoanele fizice. Totodată, există riscul ca avertizorii de integritate sa aibă așteptări prea mari față de noi, mai ales daca și angajatorii, și instanțele de judecata ezită sa examineze cazurile prin prisma Legii privind avertizorii de integritate, ci le vad mai mult ca litigii de munca ordinare, prin prisma Codului Muncii.
Din practica deja conturată, cele mai eficiente metode de intervenție pentru protecția avertizorilor de integritate ar fi concilierea părților (medierea), înaintarea recomandărilor și adresarea în instanța de judecată.
În general, instrumentul de bază al Avocatului Poporului este recomandarea. Trebuie să amintim de faptul că Ombudsmanul nu poate obliga. Există riscul ca avertizorii de integritate sa aibă așteptări prea mari de la noi, mai ales daca și angajatorii și instanțele de judecata ezită sa examineze cazurile prin prisma Legii privind avertizorii de integritate, ci le vad mai mult ca litigii de munca ordinare.
IPN: Regretatul Mihail Cotorobai spunea că delapidările bunurilor publice și corupția sunt piedici serioase pentru realizarea drepturilor omului în Republica Moldova. În prezent, oamenii așteaptă, ca niciodată, acțiuni ferme de combatere a corupției. Cum ar trebui să trateze autoritățile mecanismul avertizorilor de integritate în contextul acțiunilor planificate în această direcție?
Maia Bănărescu: Sunt convinsă că trebuie fortificat, dacă noua majoritate parlamentară își propune acțiuni hotărâte de eradicare a corupției. Cetățenii activi, cu o responsabilitate socială trebuie să fie susținuți, ca o măsură colaterală, care ar veni de jos. Iată de ce acesta poate și trebuie să fie consolidat și promovat, inclusiv prin îmbunătățirea cadrului legal.
Nu în ultimul rând, e nevoie de consolidat mecanismul de protecție a avertizorilor de integritate de către Avocatul Poporului, prin sporirea numărului de angajați, care urmează a fi instruiți și specializați în acest domeniu și, evident, prin alocarea resurselor bugetare necesare pentru exercitarea atribuțiilor și desfășurarea activităților de promovare etc.
De asemenea, este de o importanță majoră ca dezvăluirile să fie examinate cu atenție sporită de instituțiile responsabile, ca mecanismul avertizorilor de integritate să nu fie tratat cu formalitate. Chiar îmi pun întrebarea, dacă există statistici cu privire la numărul de avertizări de integritate examinate de la intrarea în vigoare a Legii nr. 122 și câte dintre ele s-au adeverit, în câte cazuri au fost trase la răspundere persoanele vinovate pentru delapidări și prejudicii aduse satului și societății?
Aceste statistici ar trebui să le dețină CNA, deoarece anume această instituție examinează dezvăluirile de practici ilegale.
