Apropierea Ucrainei, Moldovei și Georgiei de UE – progres cu mai multe viteze. Analiză de Dionis Cenușa

Op-Ed
	Dacă instituțiile UE nu se vor asigura că progresul atins de Ucraina, Moldova și Georgia este obiectiv, atunci le vor face un deserviciu. Parcursul lor de europenizare nu trebuie subiectivizat sau romantizat, dar nici politizat cu scopul descurajării vocației europene a forțelor politice de la guvernare și din opoziție...
Dionis Cenușa, Columnist principal

Contextul geopolitic regional influențează considerabil viteza cu care Ucraina, Moldova și Georgia se mișcă în direcția Uniunii Europene (UE). În primăvara lui 2022, agresiunea rusească a forțat UE să ofere celor trei vecini est-europeni o perspectivă europeană într-un mod neobișnuit de rapid. Amenințările factorului rusesc au servit drept argument persuasiv în favoarea candidaturii de aderare pentru Ucraina și Moldova. Același factor rusesc a jucat însă un rol opus în cazul Georgiei. Fenomenul oligarhic local suprapus, cu tendințele de slăbire a instituțiilor democratice, au determinat UE să plaseze Georgia în categoria potențialilor candidați, unde rămâne în continuare.

Rezultatele evaluărilor privind transpunerea legislației UE dovedesc că, pe lângă pericolul rusesc, deciziile Bruxelles-ului privind candidaturile Ucrainei, Moldovei și Georgiei au fost dominate puternic de calcule politice, iar evaluarea meritocratică a fost pe un loc secundar. În orice caz, dintr-o perspectivă politică, Ucraina și Moldova sunt mai compatibile cu candidatura de aderare la UE. Autoritățile georgiene utilizează evaluările UE privind aplicarea acquis-ului european pentru a-i reproșa indirect Bruxelles-ului că a tratat cu favoritism Moldova, precum și că rezultatele georgiene sunt comparabile cu cele ucrainene. Tentativa Georgiei de a (geo-)politiza performanța suboptimală a Moldovei la capitolul transpunerii legislației europene sau de a pune semn de egalitate cu Ucraina pune în lumină negativă politica de lărgire a UE. Chiar dacă guvernul georgian urmărește obiective interne, critica sa vizavi de obiectivitatea UE poate spori exigența instituțiilor europene în dialogul cu Moldova și Ucraina privind calendarul deschiderii negocierilor de aderare. Acest lucru ar veni în contradicție cu demersurile Kievului în ceea ce vizează aderarea accelerată la UE (până la maxim doi ani). Ca să evite costuri de imagine în raport cu Balcanii de Vest și o eventuală opoziție din partea anumitor state membre, UE ar putea canaliza atenția spre maximizarea rezultatelor în Ucraina și Moldova înainte de a deschide negocierile de aderare.

Evaluarea comparată a progreselor ce țin de reformele politice și sectoriale, precum și de armonizarea cu legislația UE, arată că Ucraina este fruntașă. Deși Moldova este deja țară candidată, iar Georgia este în categoria candidaților potențiali (alături de Kosovo), ambele se confruntă cu probleme, deși de natură totalmente distinctă. Moldova cu o performanță mai slabă decât Georgia la capitolul armonizării a fost inclusă în dialogul de pre-aderare, iar Georgia a rămas pe lista candidaților potențiali. Prin acest intermediu poate fi dedus faptul că mecanismul meritocratic al UE are o componentă politică majoră, unde parametrii tehnici pot conta mai puțin.

Progresul la îndeplinire a cerințelor UE – Ucraina și Moldova în fața Georgiei

În contextul summit-ului UE-Ucraina și al Consiliului de Asociere UE-Moldova din prima jumătate a lunii februarie, pot fi scoase în evidență unele nuanțe legate de progresul înregistrat de cele trei țări în domeniul integrării europene. Atenția majoră este centrată pe reformele politice și sectoriale prioritare, UE ar vrea ca progresele să fie ireversibile. În acest domeniu, Comisia Europeană a trasat niște cerințe prioritare, relativ clare, înmânate spre implementare guvernelor naționale ale Ucrainei, Moldovei și Georgiei. Chiar dacă solicitările UE au caracter obligatoriu, unii actori politici din aceste țări le tratează drept “recomandări”. În realitate, fără a îndeplini aceste cerințe, niciunul din cele trei state nu va putea avansa în dialogul cu UE.

Este adevărat că UE ar putea fi înclinată să ofere o evaluare subiectivă (politizată) a progresului. Acest lucru însă depinde de modul cum UE va percepe nivelul de încredere vizavi de decidenții politici naționali. Contează situația politică din țară vizată. De aceea, dacă guvernarea este implicată într-un scandal politic ce riscă să discrediteze UE, atunci deschiderea europeană va fi minimă. Deocamdată, indiferent de progresele reformelor, doar Georgia se află în zona de risc de a rămâne într-un con de umbră în raport cu UE. Acest lucru poate fi determinat de fenomenul oligarhic și situația critică legată de degradarea rapidă a sănătății ex-președintelui georgian Mihail Saakașvili, cetățean ucrainean, deținut în închisoarea georgiană (Parlamentul European, Februarie 2023).

Analiza progresului la implementarea condițiilor UE de către Ucraina, Moldova și Georgia denotă rezultate distincte (Vezi Tabelul 1). Ucraina este fruntașă, având 2 cerințe din 7 realizate și doar o singură cerință unde sunt necesare eforturi adiționale. Ca și pentru Moldova, subiectul problematic depistat în cazul Ucrainei ține de statul de drept. Mai exact, este imperativă crearea unei componențe adecvate a Grupului Consultativ de Experți, urmând recomandările Comisiei de la Veneția, pentru o selectare eficientă și nepolitizată a judecătorilor Curții Constituționale. Complicațiile legate de Moldova țin tot de statul de drept. Aceasta se referă la ignorarea de către majoritatea parlamentară a unor multiple recomandări ale Comisiei de la Veneția în legătură cu noua legislație electorală. Un exemplu în acest sens constituie compoziția Comisiei Electorale Centrale, care potrivit noilor prevederi favorizează dominarea organului electoral de către un singur partid. În orice caz, cele mai multe probleme le are Georgia, unde în pofida anumitor progrese, 4 din 12 cerințe ale UE trebuie să fie acompaniate de ajustări semnificative. Aceste zone deficitare includ polarizarea politică, reforma justiției, deoligarhizarea și mass-media. În toate aceste domenii, acțiunile guvernării par a fi orientate spre mimarea unui progres decât soluționarea problemei în eficace.

Tabel 1. Progresul atins de Ucraina, Moldova și Georgia la implementarea cerințelor UE setate în 2022

Sursa: Emerson, Akhvlediani, Cenusa, Movchan and Remizov, februarie 2023

Gradul de implementare a legislației UE – Ucraina cea mai avansată, iar Moldova în spatele Georgiei

La capitolul armonizării legislative, UE a evaluat progresele în baza informației furnizate de către guvernele de la Kiev, Chișinău și Tbilisi în urma celui de-al doilea chestionar completat și transmis la Bruxelles în primăvara lui 2022. Deși rapoartele privind transpunerea acquis-ului UE au fost promise până la finele lui decembrie 2022, UE le-a publicat pe 2 februarie 2023. Potrivit anumitor informații, unele guverne au avut raportul UE deja la mijlocul lunii ianuarie, dar au refuzat să îl facă public. E cazul Moldovei, unde Ministrul de Externe Nicu Popescu a declarat că raportul UE e un “document intern” (Jurnal.md, Ianuarie 2023). Printre domeniile la care UE atrage atenția se numără compoziția instituțională și aplicarea legislației. Partea europeană oferă calificativ privind gradul de transpunere a legislației sale în cadrul legal al Ucrainei, Moldovei și Georgiei – progres timpuriu, anumit progres, progres moderat, nivel bun și progres avansat.

Din 33 de capitole de aderare la UE, care au fost menționate de către Comisia Europeană în rapoartele lansate în februarie 2023, o atenție specială merită capitolele unde este identificat progres timpuriu, moderat și respectiv unde progresul este bun. În acest fel, pot fi cartografiate zonele problematice, dar și acele domenii unde a existat progres. Astfel, pot fi găsite anumite explicații vizavi de factorii care contribuie la progres sau care, din contra, îl împiedică.

Potrivit evaluărilor Comisiei Europene (Vezi Tabelul 2), doar Ucraina a înregistrat progres bun în câteva domenii: 1) uniunea vamală; 2) energie; 3) relații externe și 4) politica externă și de securitate. În aceste domenii, Moldova și Georgia au rezultate moderate. Aspectele de politică externă și de securitate, unde Ucraina s-a remarcat, s-ar putea datora alinierii puternice la agenda europeană în contextul agresiunii militare rusești, care datează din 2014. Contrar Ucrainei, atât Moldova, cât și Georgia nici până în prezent nu s-au aliniat la regimul de sancțiuni al UE împotriva Rusiei. În domeniul financiar și al exportului, cele două țări implementează efectele sancțiunilor pentru a evita sancțiunile secundare din partea SUA.

Tabel 2. Progresul în armonizarea cu legislația UE pentru Ucraina, Moldova și Georgia

Sursa: Rapoartele Comisiei Europene, februarie 2023

În cazul progresului timpuriu, Moldova are cele mai multe capitole unde armonizarea se află în stare incipientă (în total 12), față de 8 identificate la Ucraina și respectiv 6 - la Georgia. Domeniile care ies în evidență în Moldova țin de achizițiile publice, unde din cauza lipsei unor mecanisme digitale eficiente încă se atestă o incidență ridicată de corupție. O problemă comună pentru cele trei țări semnalată de UE rezidă în neconformitatea legislației cu normele europene în domeniul circulației muncitorilor. Alte capitole unde toate trei sunt în faza incipientă vizează mediul înconjurător, agricultura și dezvoltarea rurală, politicile regionale și prevederile bugetare. Spre deosebire de Ucraina și Georgia, Moldova întârzie în transpunerea prevederilor europene în privința legislației companiilor, serviciile financiare, taxare și statistică. Unele zone problematice coincid la Moldova și Ucraina – politici sociale și controlul fiscal. Armonizarea legislației este timpurie în privința proprietății intelectuale doar în Ucraina.

Georgia are tocmai nouă capitole, unde UE a identificat progres moderat, fiind urmată de Ucraina (5 capitole) și Moldova (3 capitole). Legislația georgiană a fost racordată la cea europeană în domeniile ce țin de dreptul de înființare a companiilor și circulație a capitalului, unde atât Moldova, cât și Ucraina sunt la o etapă inițială. Capitolele care se referă la politica monetară, industrială, educație și cultură, și respectiv uniunea vamală alcătuiesc alte domenii unde Georgia este mai avansată decât celelalte două țări. În mare parte acest lucru se datorează liberalizării masive care avut loc înainte de semnarea Acordului de Asociere cu UE în 2014 (perioada guvernării lui Saakașvili).

În orice caz, Ucraina este cu un pas înainte de ceilalți în privința circulației libere a bunurilor, digitalizării, dar și a siguranței alimentelor. Anume datorită transpunerii standardelor fitosanitare, Ucraina este unica dintre cele trei țări care poate exporta produse de origine animală, precum carne de pui și lactate. Deși Georgia s-ar părea să aibă o performanță similară cu cea a Ucrainei, cea din urmă deține întâietate din perspectiva legislației europene implementate la un nivel bun. Problemele majore țin de cazul moldovenesc, unde întârzierea în transpunerea acquis-ului european are niște lacune sistemice care trebuie înlăturate urgent pentru a eficientiza “europenizarea” legislației moldovenești.

În loc de concluzii...

Așteptările în privința deschiderii pe care UE ar trebui să o afișeze față de Ucraina, Moldova și Georgia sunt disproporționate. Amenințările de origine rusă prioritizează criteriile politice ale UE în examinarea progresului celor trei țări. În acest context, apare riscul de a diminua responsabilitățile acestor țări vizavi de eforturile pe care trebuie să le depună elitele sale politice și birocratice pentru a îndeplini întocmai criteriile tehnice.

Dacă instituțiile UE nu se vor asigura că progresul atins de Ucraina, Moldova și Georgia este obiectiv, atunci le vor face un deserviciu. Parcursul lor de europenizare nu trebuie subiectivizat sau romantizat, dar nici politizat cu scopul descurajării vocației europene a forțelor politice de la guvernare și din opoziție. Rolul UE este de a sprijini paralelismul între reformare și europenizare, asigurând imparțialitatea în procesul de evaluare a progresului prin utilizarea condiționalității.

Luând în considerare războiul, în cazul Ucrainei condiționalitatea poate fi punctuală și flexibilă. Condiționalitatea trebuie să fie aplicată fără abateri în raport cu Moldova și Georgia, unde se atestă o performanță deficitară fie la implementarea acquis-ului european, fie la îndeplinirea criteriilor politice.

IPN publică în rubrica Op-Ed articole de opinie semnate de autori din afara redacţiei. Opiniile exprimate în aceste materiale nu neapărat coincid cu opiniile redacţiei.